【觀(guān)點(diǎn)】黃河三角洲生態(tài)文明建設立法研究

發(fā)表時(shí)間:2024-04-17 來(lái)源:《中國生態(tài)文明》雜志2024年第1期 作者:張百靈 張娛嫻 王玉霞
黃河三角洲生態(tài)文明建設立法研究
——以東營(yíng)市為例
 
  為深入落實(shí)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰略,黃河入??诔鞘猩綎|省東營(yíng)市正在開(kāi)展生態(tài)文明建設地方立法研究,積極探索以立法助推和保障黃河三角洲的生態(tài)文明建設。研究認為,現階段制定一部東營(yíng)市生態(tài)文明建設促進(jìn)條例,有習近平生態(tài)文明思想作為遵循,有多年來(lái)生態(tài)文明建設的成功實(shí)踐作基礎,又有國內外立法經(jīng)驗可以借鑒,既是必要的也是可行的。
  一、黃河三角洲生態(tài)文明建設立法的模式選擇
  生態(tài)文明建設立法模式主要表現為“分散式”與“專(zhuān)門(mén)式”兩種樣態(tài)?!胺稚⑹健绷⒎ㄊ且环N問(wèn)題導向式的立法范式,具有效率較高、靈活性和針對性較強等優(yōu)勢,但在系統性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性等方面存在明顯短板?!皩?zhuān)門(mén)式”立法是在整合相關(guān)法律條款的基礎上形成的一種邏輯嚴謹、層次結構分明的法律表達。較之“分散式”立法,“專(zhuān)門(mén)式”立法具有更為完備的邏輯體系,立法目的更加聚焦。我國已有貴州、青海、福建、江西、云南、西藏等6個(gè)?。ㄗ灾螀^)專(zhuān)門(mén)制定了促進(jìn)生態(tài)文明建設的地方性法規,廈門(mén)、貴陽(yáng)、杭州、湖州、十堰、東莞、撫州、龍巖、南陽(yáng)、珠海等11個(gè)地級市專(zhuān)門(mén)制定了地方性法規或政府規章(見(jiàn)表1)。
  近年來(lái),東營(yíng)市圍繞黃河三角洲國家級自然保護區建設、濕地保護、黃河三角洲生態(tài)保護與修復等方面制定了相應的地方性法規,為生態(tài)文明建設提供了重要的制度支撐。由于這些立法都是“分散式”立法,東營(yíng)市生態(tài)文明建設工作仍存在法制保障不足等問(wèn)題。因此,東營(yíng)市有必要出臺一部促進(jìn)生態(tài)文明建設的專(zhuān)門(mén)性地方立法作為基礎性規定,充分發(fā)揮體系化效益,引領(lǐng)全市整體推進(jìn)生態(tài)文明建設工作,進(jìn)一步提升生態(tài)文明建設水平。
  二、黃河三角洲生態(tài)文明建設立法的指導思想
  東營(yíng)市的生態(tài)文明建設立法應以習近平生態(tài)文明思想為根本遵循,堅持人與自然生命共同體的理念,堅持山水林田湖草沙一體化保護與系統治理,把生態(tài)文明建設融入政治建設、經(jīng)濟建設、社會(huì )建設和文化建設。
  (一)堅持人與自然生命共同體的理念
  人與自然是生命共同體,要尊重自然、順應自然、保護自然,站在人與自然和諧共生的高度來(lái)謀劃發(fā)展。東營(yíng)市的生態(tài)文明建設立法,要基于新的自然價(jià)值觀(guān),貫徹生態(tài)優(yōu)先原則,堅持生態(tài)空間優(yōu)先、生態(tài)效益優(yōu)先,將生態(tài)環(huán)境擺在更加突出的位置。
  (二)堅持山水林田湖草沙一體化保護與系統治理
  完整的生態(tài)系統包含山水林田湖草沙等諸多要素,要保持這些要素之間的平衡,首先需要把它們作為一個(gè)生命共同體來(lái)考量。因此,東營(yíng)市的生態(tài)文明建設立法應將各類(lèi)生態(tài)資源納入統一的治理框架中。一是規劃的統一。規劃是地方開(kāi)展生態(tài)文明建設的重要依據和標準,應把分散于單行法中的不同類(lèi)型的生態(tài)文明建設規劃設專(zhuān)章統一起來(lái),確保不同規劃間的相容性。二是行動(dòng)的統一。要科學(xué)布局生態(tài)保護與修復空間,堅持一體保護、系統修復與綜合治理。三是管理監督的統一,要堅持黨政同責。
  (三)探索“一融于四”的建設路徑
  把生態(tài)文明建設融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會(huì )建設各方面和全過(guò)程。此處的“融入”絕不是簡(jiǎn)單的嵌入或植入,更重要的是將生態(tài)文明建設真正納入“五位一體”的總體布局。
  將生態(tài)文明建設融入經(jīng)濟建設,意味著(zhù)立法的基礎策略是將重心由“經(jīng)濟優(yōu)先”逐步向“生態(tài)優(yōu)先”轉變,自覺(jué)推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展,走可持續的發(fā)展模式。其中,綠色發(fā)展強調發(fā)展要建立在資源能支撐、環(huán)境可容納的基礎之上;循環(huán)發(fā)展的核心是解決資源的再生利用問(wèn)題;低碳發(fā)展則側重于推動(dòng)能源清潔、低碳高效利用和提升生態(tài)系統碳匯能力。
  將生態(tài)文明建設融入政治建設的當務(wù)之急,是改變單純以國內生產(chǎn)總值增長(cháng)率論英雄的考核標準。立法應強化地方黨委、政府對生態(tài)環(huán)境負總責,建立領(lǐng)導干部任期生態(tài)文明建設責任制,細化監督考核,明確追責規則,落實(shí)黨政同責、終身追責。
  將生態(tài)文明建設融入文化建設,在我國已有深厚的基礎。我國傳統文化提倡“道法自然”“天人合一”“眾生平等”等思想,歷朝歷代都有與環(huán)境保護有關(guān)的法規與禁令,生態(tài)意識始終是中國傳統文化的主流意識。同時(shí),生態(tài)文明建設需要社會(huì )公眾的廣泛參與,要使公眾養成自覺(jué)保護生態(tài)環(huán)境的良好習慣,生態(tài)文明意識的培育勢在必行。因此,立法應主動(dòng)傳承、應用、發(fā)展中國傳統文化中豐富的生態(tài)智慧,為培育公眾生態(tài)文明意識提供科學(xué)的引導與制度化的保障。
  將生態(tài)文明建設融入社會(huì )建設,要求立法著(zhù)力解決人民群眾最關(guān)心的現實(shí)利益問(wèn)題,要特別注重水、大氣、土壤等污染的防治。而且國家治理體系的現代化要求構建多元主體合作的治理模式,生態(tài)環(huán)境治理體系也不例外。為此,立法還須從多元主體共治的維度出發(fā),合理界定政府、企業(yè)、社會(huì )組織、公民等多元主體的權責關(guān)系,建立保障運行機制,形成治理合力。
  三、東營(yíng)市生態(tài)文明建設立法的具體構建
  東營(yíng)市生態(tài)文明建設立法需做到“不抵觸、可實(shí)施、有特色”,即不違背上位法的基本規定和立法精神,以東營(yíng)市生態(tài)環(huán)境建設實(shí)踐和發(fā)展需要為基礎,突出東營(yíng)特色,增強可操作性,真正促進(jìn)東營(yíng)的生態(tài)文明建設。
  (一)立法名稱(chēng)
  目前地方立法名稱(chēng)主要為“生態(tài)文明建設條例”或“生態(tài)文明建設促進(jìn)條例”,在16個(gè)?。ㄗ灾螀^)、地級市的生態(tài)文明建設地方立法中,名稱(chēng)中含有“促進(jìn)”的有11個(gè)。建議東營(yíng)市也制定《東營(yíng)市生態(tài)文明建設促進(jìn)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)。這樣的定位一是突出生態(tài)文明建設是以“促進(jìn)”“激勵”而非“強制”的手段實(shí)施;二是符合我國環(huán)境立法特點(diǎn),吸收《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等法律名稱(chēng)的經(jīng)驗,發(fā)揮環(huán)境法的激勵功能;三是可以充分借鑒其他地方的立法經(jīng)驗。
  (二)立法原則
  一是堅持生態(tài)優(yōu)先。生態(tài)優(yōu)先是《環(huán)境保護法》中明確的一項基本原則。秉持地方立法的嚴謹性,《條例》應按照人與自然生命共同體理念的要求,吸收《環(huán)境保護法》基本原則規定,將生態(tài)優(yōu)先原則作為基本原則,并將其作為根本要求貫穿于條例制定的全過(guò)程。具體應包括三層內涵,一是生態(tài)規律優(yōu)先,二是生態(tài)空間優(yōu)先,三是生態(tài)效益優(yōu)先。
  二是堅持突出特色。我國地域遼闊,各地的自然資源稟賦差異巨大,生態(tài)文明建設的重點(diǎn)、制度保障等也有所不同。東營(yíng)立法應在堅持上位法的基礎上突出特色,既要圍繞東營(yíng)獨特的地理位置、自然資源、生態(tài)承載能力等區域特征,吸納、優(yōu)化《東營(yíng)市海岸帶保護條例》《東營(yíng)市大氣污染防治條例》《東營(yíng)市濕地保護條例》《東營(yíng)市黃河三角洲生態(tài)保護與修復條例》等地方單行法中經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗的、成熟的制度,也要進(jìn)一步鞏固已取得的生態(tài)文明建設成果,為具體的實(shí)踐探索奠定法治基礎。例如,鑒于東營(yíng)是全國首批、黃河流域首個(gè)自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制試點(diǎn)城市,《條例》應總結有關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗,對生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制作出相應的規定。
  三是堅持系統性。黨的二十大報告對高質(zhì)量立法提出了具體要求,強調要“增強立法的系統性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性?!?與以要素保護為重心的單行法不同,《條例》作為東營(yíng)市生態(tài)文明建設地方立法的基礎性規定,其功能定位主要是宏觀(guān)指引?!稐l例》的立法目的并非解決某一具體的環(huán)境問(wèn)題,而是要通過(guò)立法確立生態(tài)文明建設的整體框架和基本原則。因此,《條例》應將系統性原則設置為立法的基本原則,不僅要完善內部規范體系,保證制度內容的前后一致,還要注重與外部規范體系相互協(xié)調。
  (三)基本框架及基本制度構建
  理想的立法框架應當在確保邏輯自洽的前提下,保持內容的綜合性。參考生態(tài)文明建設“一融于四”的實(shí)踐路徑,結合現行主要立法,建議《條例》遵循總則統領(lǐng)、規劃先行、保護優(yōu)先、經(jīng)濟發(fā)展、文化培養、制度保障、責任底線(xiàn)的邏輯思路進(jìn)行內容設計,并始終貫徹生態(tài)優(yōu)先、生態(tài)整體性的價(jià)值追求。同時(shí),《條例》要注重宏觀(guān)指導性,條文設置不宜太過(guò)具體,對于有共性的基本規定可以采取提取公因式的方式,分別置于相應的章節。
  1.總則。在整合東營(yíng)市現有生態(tài)文明建設單行法和總結東營(yíng)市生態(tài)文明建設成果的基礎上,結合現實(shí)需求,確立立法目的、調整范圍、理念與原則、生態(tài)文明體系和管理體制,形成統一協(xié)調的布局。
  2.規劃與建設。規劃制度是政府充分發(fā)揮宏觀(guān)調控作用,開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)經(jīng)濟促進(jìn)、生態(tài)社會(huì )建設、生態(tài)文化培育所不可替代的基礎性制度,城市建設更是考量生態(tài)文明建設水平的綜合性指標?;诖?,建議“規劃與建設”單獨成章,并與其后的“生態(tài)環(huán)境保護”“生態(tài)經(jīng)濟促進(jìn)”“生態(tài)文化與生態(tài)教育”三章構成基礎制度與治理規則的關(guān)系。一方面,要立足于生態(tài)文明建設的綜合性規劃,編制本地區國土空間規劃,在重點(diǎn)生態(tài)功能區、生態(tài)環(huán)境敏感區和脆弱區等區域劃定生態(tài)保護紅線(xiàn),進(jìn)行復雜利益的衡平,實(shí)現規劃的統一性。另一方面,通過(guò)結合國家和東營(yíng)市的相關(guān)政策文件,明確濕地城市、綠色生態(tài)城鎮、生態(tài)文明國際合作示范區的建設要求。
  3.生態(tài)環(huán)境保護。這一章與第四章生態(tài)經(jīng)濟促進(jìn)是本條例的核心內容,涉及環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。根據人與自然是生命共同體的理念以及生態(tài)優(yōu)先的基本原則,在章節布局上,“生態(tài)環(huán)境保護”應列于“生態(tài)經(jīng)濟促進(jìn)”之前。這一章的重點(diǎn)是統籌考慮環(huán)境污染和生態(tài)破壞,將自然資源保護、污染防治、特殊區域保護熔于一爐。因此,這一章應包含三部分。一是自然資源保護,主要以現行的自然資源法和東營(yíng)市相關(guān)單行法為借鑒對象,對可再生資源和不可再生資源作出保護性規定。二是污染防治,既要歸納表達已有的污染防治單行法,又要對新污染物環(huán)境風(fēng)險管控作出規定。三是特殊區域保護,主要以生態(tài)系統觀(guān)為價(jià)值指引,對特定的自然區域(包括自然遺跡、人文遺跡、國家公園、濕地、海域、農村環(huán)境等)作出相關(guān)規定。
  4.生態(tài)經(jīng)濟促進(jìn)。這一章的基本思路是以可持續發(fā)展為邏輯主線(xiàn),通過(guò)建立綠色、低碳和循環(huán)的經(jīng)濟模式,實(shí)現經(jīng)濟生態(tài)化。一是圍繞綠色經(jīng)濟模式,規定旨在促進(jìn)綠色轉型和退出以及限制準入的各種行為規則,如明確重點(diǎn)投資領(lǐng)域,發(fā)展現代高效生態(tài)農業(yè)、生態(tài)旅游、海洋經(jīng)濟,制定退出行業(yè)清單,限制準入項目等。二是圍繞低碳經(jīng)濟模式,側重規定低碳排放的各種行為規范,如設置“雙碳”目標、建立碳排放權交易制度、建立綠色低碳產(chǎn)業(yè)體系等。三是圍繞循環(huán)經(jīng)濟模式,主要以實(shí)現高效利用、節約利用、回收利用為目的,規定促進(jìn)清潔生產(chǎn)、推動(dòng)技術(shù)升級、推廣使用清潔能源、提高能源利用效率等的行為準則。
  5.生態(tài)文化與生態(tài)教育。生態(tài)文明建設是人民群眾共同參與共同享有的事業(yè),要使建設美麗中國成為人民的自覺(jué)行動(dòng)。因此,既要積極培育公眾參與生態(tài)文明建設的土壤,又要激發(fā)公眾參與生態(tài)文明建設實(shí)踐的熱情。這一章應主要規定增進(jìn)人與自然和諧相處的法律制度,具體包括生態(tài)文化培育、生態(tài)文明教育、生態(tài)文明宣傳、踐行綠色生活方式等內容。
  6.制度保障與監督。從立法實(shí)踐來(lái)看,制度保障應從三方面入手。一是機制保障,要與黨中央、國務(wù)院下發(fā)的生態(tài)文明文件相銜接,建立健全生態(tài)文明建設指標體系,引導相關(guān)責任主體正確履職。二是技術(shù)保障,既要加強與高校、科研機構的合作,提供智力支持,又要發(fā)揮大數據在生態(tài)文明建設中的特殊保障作用。三是物質(zhì)保障,要充分發(fā)揮政府的財政職能,建立健全生態(tài)文明建設資金保障。此外,還須建立科學(xué)、規范的長(cháng)效監督機制。除了采取內部自我監督與國家監督的方式外,還要建立信息共享平臺,保障公眾的知情權,便于公眾充分參與監督。
  7.法律責任和附則。根據性質(zhì)不同,法律責任可分為刑事、行政和民事法律責任三大類(lèi)。這一章主要規定國家機關(guān)及其工作人員的行政責任以及生態(tài)損害賠償責任,同時(shí)明確與其他法律法規的銜接。附則屬于條例的附屬部分,主要包括條例的實(shí)施時(shí)間、解釋單位等內容。
 
  〔張百靈,山東師范大學(xué)法學(xué)院教授;張娛嫻,山東師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生;王玉霞,山東省黃河三角洲可持續發(fā)展研究院副研究員,為本文通訊作者。本文為國家社科基金“自然生態(tài)空間用途管制法律問(wèn)題研究” (19BFX192)、東營(yíng)市社會(huì )科學(xué)規劃項目“東營(yíng)市生態(tài)文明建設立法研究”(DYSK2023 第 137 號)、東營(yíng)市市校合作資金項目“黃河三角洲生態(tài)文明建設的法治保障研究”的階段性成果〕