作者：天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部　何為

    創(chuàng)新環(huán)境治理制度 促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

　　2015年1月1日開始施行的《新環(huán)保法》明確提出“保護(hù)優(yōu)先”的原則，意在推進(jìn)環(huán)境治理從“末端監(jiān)管”向“源頭控制”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。新華社發(fā)

　　《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》指出，各地區(qū)要抓住制約本地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的瓶頸，在生態(tài)文明制度創(chuàng)新方面積極實(shí)踐，力爭(zhēng)取得重大突破。環(huán)境治理具有動(dòng)態(tài)性、長(zhǎng)期性和系統(tǒng)性，可以基于持續(xù)改善理論，建立自我發(fā)現(xiàn)、自我完善、自我發(fā)展的制度體系。

　　創(chuàng)新環(huán)境治理決策制度

　　在對(duì)環(huán)境悲觀主義與環(huán)境樂觀主義兩種思想進(jìn)行揚(yáng)棄基礎(chǔ)上，以環(huán)境改善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展共贏為目標(biāo)，完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制。

　　實(shí)行重大決策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。積極實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重大決策，例如國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、綜合經(jīng)濟(jì)政策等，必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行全面考慮、統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡、科學(xué)決策。同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和建設(shè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。

　　完善污染物排放總量控制制度?？偭靠刂频淖罱K目的是形成倒逼機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和企業(yè)清潔生產(chǎn)。要改變主要以目標(biāo)總量為主的模式，逐步向容量總量轉(zhuǎn)變，科學(xué)測(cè)算區(qū)域環(huán)境容量，確定污染物排放總量；改變主要依據(jù)GDP的排污指標(biāo)分配原則，充分考慮各地區(qū)歷史責(zé)任、路徑依賴、發(fā)展階段和能力差異，借鑒國(guó)際環(huán)境法共同但有區(qū)別責(zé)任原則完善我國(guó)排污指標(biāo)分配制度。

　　建立環(huán)境質(zhì)量控制制度。嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線，建立數(shù)據(jù)庫(kù)并實(shí)行年度評(píng)估，動(dòng)態(tài)跟蹤生態(tài)紅線范圍內(nèi)用地變化情況；制定生態(tài)紅線管理法規(guī)，將生態(tài)保護(hù)區(qū)管理納入法制化軌道。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，建立基于環(huán)境承載力的資源環(huán)境預(yù)警機(jī)制，推進(jìn)環(huán)境治理從“末端監(jiān)管”向“源頭控制”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。按照《環(huán)保法》的規(guī)定嚴(yán)格落實(shí)各級(jí)地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制。

　　創(chuàng)新環(huán)境治理組織結(jié)構(gòu)

　　完善縱向權(quán)責(zé)體系。根據(jù)環(huán)境因子的外部性程度，劃分上下級(jí)環(huán)境管理權(quán)限和職責(zé)。外部性是指實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，生產(chǎn)者或消費(fèi)者的活動(dòng)對(duì)其他消費(fèi)者和生產(chǎn)者產(chǎn)生的超越活動(dòng)主體范圍的利害影響。這種影響越大，外部性程度越強(qiáng)。具體而言，環(huán)境因子外部性越大，環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)級(jí)別應(yīng)當(dāng)越高，反之亦然。

　　完善橫向協(xié)調(diào)機(jī)制。2013年北京等6省區(qū)市和環(huán)境保護(hù)部等國(guó)家部委建立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，對(duì)深化區(qū)域污染防治聯(lián)防聯(lián)治，協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)突出重大環(huán)境問(wèn)題發(fā)揮了主要作用。要按照“責(zé)任共擔(dān)、信息共享、協(xié)商統(tǒng)籌、聯(lián)防聯(lián)控”的工作原則，完善、推廣京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，不斷豐富區(qū)域和流域環(huán)境治理協(xié)作內(nèi)容，加快完善污染預(yù)報(bào)預(yù)警、聯(lián)動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)、環(huán)評(píng)會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等制度，逐步建立協(xié)作長(zhǎng)效機(jī)制，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。

　　形成多中心治理模式。建立“環(huán)境監(jiān)測(cè)、污染控制、行政處罰”為一體的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制，充分運(yùn)用監(jiān)督性監(jiān)測(cè)、污染源在線監(jiān)控、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察等手段，依法處罰環(huán)境違法行為。發(fā)揮市場(chǎng)作用，擴(kuò)大排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)范圍，發(fā)展排污權(quán)交易市場(chǎng)；積極推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理，建立環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)交易平臺(tái)，探索將城鎮(zhèn)污水、生活垃圾、污泥處理等特許經(jīng)營(yíng)權(quán)納入貸款抵（質(zhì)）押擔(dān)保物范圍，引入社會(huì)力量投入環(huán)境污染治理?？茖W(xué)設(shè)定環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)和組織創(chuàng)新，通過(guò)創(chuàng)新補(bǔ)償和先動(dòng)優(yōu)勢(shì)效應(yīng)提高生產(chǎn)效率和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，形成企業(yè)主動(dòng)治污的內(nèi)生動(dòng)力。完善公眾參與機(jī)制，及時(shí)準(zhǔn)確披露各類環(huán)境信息，建立環(huán)境公益訴訟制度，提高公眾參與環(huán)境治理的能力，保障公眾的環(huán)境權(quán)益；加強(qiáng)環(huán)境宣傳教育，提高公眾對(duì)環(huán)境的支付意愿，形成綠色的生活和消費(fèi)方式。

　　創(chuàng)新環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)考核制度

　　環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)考核的關(guān)鍵是要解決環(huán)境治理遠(yuǎn)期收益的當(dāng)期貼現(xiàn)問(wèn)題。

　　要建立環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。近日，環(huán)保部宣布重新啟動(dòng)綠色GDP研究工作。鑒于綠色GDP是綜合性指標(biāo)，研究是長(zhǎng)期工作，由于技術(shù)、制度等原因在短期內(nèi)難以取得突破，近期要依據(jù)中組部《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》要求，加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)的權(quán)重。依據(jù)科學(xué)性、可操作性、簡(jiǎn)潔性、數(shù)據(jù)可得性等原則，對(duì)主要污染物減排、大氣污染防治、流域水污染防治等各類單項(xiàng)考核指標(biāo)進(jìn)行梳理整合，充分考慮歷史因素和地區(qū)差異，建立信息全面、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、分類指導(dǎo)的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在此基礎(chǔ)上建立健全相關(guān)規(guī)章制度，使環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)范化、制度化運(yùn)行。

　　要完善責(zé)任追究制度。要嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和責(zé)任追究制度。在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)的同時(shí)，完善“約談”這一常規(guī)化的責(zé)任追究制度。要使約談制度剛性化，整改不力與政績(jī)考評(píng)掛鉤、與新上項(xiàng)目“限批”掛鉤，將約談?dòng)浫牍賳T個(gè)人檔案并作為對(duì)其考評(píng)和提拔任用的依據(jù)。

　　要使評(píng)價(jià)主體多元化。2014年以來(lái)從國(guó)務(wù)院到各部委、地方政府，都開始引入第三方評(píng)估。要建立多元化的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)主體，績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程公眾參與，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果信息公開，使評(píng)價(jià)結(jié)果更加客觀、公正，并且及時(shí)反映公眾需求、促進(jìn)地方政府環(huán)境治理持續(xù)創(chuàng)新。