探索城市水源地保護(hù)的社會共治模式

——以千島湖水源地保護(hù)為例

發(fā)表時間：2023-09-14 來源：《中國生態(tài)文明》雜志2023年第3-4期合刊 作者：穆泉 李俊 方建紅
　　摘要：城市水源地保護(hù)的社會共治模式既是國家對治理能力現(xiàn)代化的要求，也是“十四五”時期高水平開展重點(diǎn)流域保護(hù)的必然路徑。本文在總結(jié)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會治理模式基礎(chǔ)上，提出社會共治是實(shí)現(xiàn)“生態(tài)－經(jīng)濟(jì)－社會”多贏的重要策略，并以長三角區(qū)域最重要的城市水源地千島湖流域?yàn)槔?，梳理了全國首個為重要水源地建立的社會共治平臺——千島湖水基金整合公益、企業(yè)、公眾資源，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)護(hù)水、多方共贏”的經(jīng)驗(yàn)，以期為全國城市水源地開展社會共治模式提供有益借鑒。
　　關(guān)鍵詞：城市水源地  社會共治模式  千島湖水基金


　　黨的二十大報告明確指出，要完善社會治理體系，加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能?！笆奈濉币詠?，城市水源地保護(hù)的壓力普遍從點(diǎn)源污染防治轉(zhuǎn)向更廣泛的流域面源污染，同時流域保護(hù)涉及的主體也走向多元化。2021年國家發(fā)展和改革委印發(fā)的《“十四五”重點(diǎn)流域水環(huán)境綜合治理規(guī)劃》和2023年生態(tài)環(huán)境部等五部門聯(lián)合印發(fā)的《重點(diǎn)流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》均將水源地保護(hù)作為重點(diǎn)內(nèi)容。從流域視角探索城市水源地的多元社會共治模式，更好應(yīng)對新階段流域保護(hù)挑戰(zhàn)，正當(dāng)其時。
　　生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會治理模式
　　“社會治理”這一概念的流行始于二十世紀(jì)七八十年代的西方社會，多見于政治學(xué)和社會學(xué)方面的文獻(xiàn)，大都包含相關(guān)社會主體之間的相互影響、相互作用、相互制約，突出現(xiàn)代社會在管理和控制上的多元性、互動性和動態(tài)性，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代社會治理不同于傳統(tǒng)政府統(tǒng)治的特點(diǎn)，即不僅依靠自上而下的政府行政權(quán)力，還要容納和依靠非政府主體的自治行動。生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的社會治理主要是指，政府機(jī)構(gòu)、公民社會和企業(yè)機(jī)構(gòu)通過正式或非正式的機(jī)制來管理和保護(hù)自然資源、控制污染及解決環(huán)境糾紛，目前主要包括三種模式。
　　1.政府管制模式
　　政府管制模式通常指政府為達(dá)到一定的目的，憑借其法定的權(quán)力對社會經(jīng)濟(jì)主體的各項(xiàng)活動所施加的某種限制和約束，其宗旨是為市場和社會的正常運(yùn)行建立相應(yīng)的規(guī)則，以彌補(bǔ)市場失靈，確保社會經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)社會福利的最大化。政府管制屬于政府管理職能，是政府行政機(jī)構(gòu)依據(jù)法律授權(quán)，通過制定規(guī)章、設(shè)定許可、監(jiān)督檢查、行政處罰和行政裁決等行政處理行為，對構(gòu)成特定社會的個人和構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)主體的活動進(jìn)行限制和控制的行為。環(huán)境保護(hù)的政府管制是以政府為唯一主體，對社會經(jīng)濟(jì)體中各對象的活動造成的環(huán)境影響進(jìn)行規(guī)制和管理，是一種自上而下、“家長式管理” 的社會管理模式。
　　2.市場調(diào)節(jié)模式
　　生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的市場調(diào)節(jié)主要是指已經(jīng)應(yīng)用于環(huán)境領(lǐng)域的市場調(diào)節(jié)，比如環(huán)境稅、排放權(quán)交易和其他各種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策等市場經(jīng)濟(jì)手段。但單純的市場調(diào)節(jié)往往無法解決經(jīng)濟(jì)的外部性問題，尤其是對于生態(tài)資源環(huán)境這類公共物品，政府有必要采取非市場方式進(jìn)行調(diào)節(jié)和引導(dǎo)。比如，用行政規(guī)劃限制某些污染行業(yè)的發(fā)展，或征收排污費(fèi)用以治理環(huán)境、補(bǔ)貼受影響的廠家和居民等。生態(tài)環(huán)境保護(hù)既需要市場調(diào)節(jié)作為手段，又不能僅依賴市場手段。
　　3.社會共治模式
　　社會共治是指通過社會多元主體的力量（同時有經(jīng)濟(jì)、政治主體和社會組織等），采用全方位的手段進(jìn)行環(huán)境治理，強(qiáng)調(diào)治理手段和治理方式的多元化。環(huán)境社會共治強(qiáng)調(diào)社會的多主體特征，反映環(huán)境保護(hù)的全社會參與性、合作性和主動性，是自上而下和自下而上相結(jié)合的多元社會治理模式。環(huán)境社會共治是在政府管制、環(huán)境管理發(fā)展到新的階段所產(chǎn)生的創(chuàng)新模式，是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨當(dāng)前新形勢新挑戰(zhàn)下的必然產(chǎn)物和必由之路，能夠彌補(bǔ)單一的政府管制模式和市場調(diào)節(jié)模式的不足。
　　環(huán)境社會共治有兩個基本目標(biāo)：一是通過綜合運(yùn)用社會力量和社會手段來治理環(huán)境問題，減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，減少環(huán)境問題造成的社會經(jīng)濟(jì)損失；二是預(yù)防和化解由環(huán)境問題引起的社會矛盾和沖突，維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定和健康發(fā)展。環(huán)境社會共治的核心理念是環(huán)境保護(hù)多元共治。在環(huán)境社會共治體系中，除了政府和企業(yè)之外，包括個人、家庭、社區(qū)、媒體、智庫、各類社會組織機(jī)構(gòu)在內(nèi)的社會力量都是環(huán)境治理的社會主體。他們除了可以參與政府決策以及政府主導(dǎo)的各類環(huán)境保護(hù)活動外，也可以自主發(fā)起和履行保護(hù)環(huán)境行動、自我保護(hù)行動、監(jiān)督和幫助他人環(huán)境保護(hù)行動等，推動環(huán)境治理良性發(fā)展。


千島湖
　　千島湖流域開展社會共治模式的機(jī)遇與挑戰(zhàn)
　　1.水源地保護(hù)的新階段需要探索社會共治模式
　　作為長三角區(qū)域的重要水源地，千島湖一直是全國重要湖泊和水源地保護(hù)的標(biāo)桿。千島湖出境斷面水質(zhì)持續(xù)保持Ⅰ類標(biāo)準(zhǔn)，入選首批5個“中國好水”水源地。千島湖所在的浙江省杭州市淳安縣在2015－2017年連續(xù)3次獲得浙江省“五水共治”最高榮譽(yù)——大禹鼎，2014年以來連續(xù)4年榮獲浙江省農(nóng)村治污優(yōu)勝縣稱號，成為浙江省首批“無違建縣”和浙江省首批農(nóng)村生活垃圾治理工作優(yōu)勝縣。2018年以來，淳安縣開展的臨湖地帶綜合整治取得重大成效，得到了中央有關(guān)部門的充分肯定。
　　盡管點(diǎn)源污染的治理取得了顯著成效，但中科院、世界銀行等機(jī)構(gòu)的研究表明，千島湖水源保護(hù)仍面臨著流域面源污染風(fēng)險，流域面源污染已經(jīng)超過點(diǎn)源污染。生態(tài)環(huán)境部的湖泊指數(shù)顯示，千島湖的氮磷含量呈上升趨勢，水體已進(jìn)入中營養(yǎng)化階段，水質(zhì)下降的警鐘敲響。流域面源污染的治理和千家萬戶的生產(chǎn)、生活緊密相關(guān)，治理過程需要社會公眾的參與。社會公眾的參與需要理性合理的引導(dǎo)，才能發(fā)揮積極有效的作用。這就需要建立合理的機(jī)制和平臺，需要構(gòu)建社會共治的多元治理模式。因此，社會共治模式是千島湖生態(tài)保護(hù)步入新階段的機(jī)遇和必然需求。
　　2.開創(chuàng)飲用水水源地保護(hù)與發(fā)展樣板，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存
　　社會共治是飲用水水源地保護(hù)與發(fā)展的必然選擇。水源地保護(hù)要形成良好的局面，不能只靠政府單打獨(dú)斗，也需要農(nóng)戶、居民、社區(qū)、媒體、智庫、社會組織機(jī)構(gòu)等共同參與。國際上重要的大城市水源地如美國紐約的特拉華、卡茨基爾，日本東京的琵琶湖等都在采用社會共治的方式。
　　千島湖的水源保護(hù)一直走在全國前列。2019年千島湖成為杭州的飲用水水源地后，浙江省專門在淳安設(shè)立特別生態(tài)功能區(qū)。在全國率先形成飲用水水源地保護(hù)與發(fā)展的“千島湖模式”，探索符合中國國情的水源地社會共治模式，成為千島湖的新使命。
　　探索千島湖水源地保護(hù)的社會共治新模式——千島湖水基金
　　2016年國家發(fā)展和改革委、財政部和浙江省引入世界銀行貸款項(xiàng)目，旨在將千島湖打造成流域治理的全國典范。針對千島湖水源地保護(hù)的重點(diǎn)和難點(diǎn)——流域農(nóng)業(yè)面源污染，2018年正式啟動的世界銀行項(xiàng)目“浙江千島湖及新安江流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目”引入了1000萬元的社會公益資金，由阿里巴巴公益基金會、民生人壽保險公益基金會共同發(fā)起，萬向信托作為受托人，大自然保護(hù)協(xié)會作為科學(xué)顧問，成立了中國首支為保護(hù)重要水源地而建立的水基金——千島湖水基金，搭建千島湖水源地保護(hù)的社會共治平臺，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)護(hù)水、多方共贏。
　　1.建立基于生態(tài)產(chǎn)品的流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)：保護(hù)與增收
　　千島湖流域農(nóng)業(yè)面源污染治理的難點(diǎn)，是土地分散。全流域約70%的土地都由小農(nóng)戶種植管理，以坡耕地為主，貢獻(xiàn)了流域約50%的總氮與總磷污染負(fù)荷。千島湖水基金項(xiàng)目在世界銀行貸款項(xiàng)目試點(diǎn)小流域安陽鄉(xiāng)上梧溪中，選取了最典型的面源污染貢獻(xiàn)土地類型——茶園，開展了基于生態(tài)產(chǎn)品的流域生態(tài)補(bǔ)償，兼顧保護(hù)與農(nóng)戶增收。
　　項(xiàng)目以村集體茶葉合作社的形式將分散的茶農(nóng)組織起來，農(nóng)戶自愿參與，自愿承諾“三不原則”，即不打除草劑、不撒施肥料、不單獨(dú)用藥。在合作社的組織下，小農(nóng)戶統(tǒng)一施肥用藥，并采取茶園覆蓋、埋施肥料等方式，減少茶園面源污染。茶園生態(tài)護(hù)水措施的實(shí)施情況由合作社負(fù)責(zé)監(jiān)督，由項(xiàng)目管理人員和第三方科研機(jī)構(gòu)開展監(jiān)測與抽查。合作社收購茶葉時，水基金會根據(jù)茶葉原料，給予監(jiān)測達(dá)標(biāo)的農(nóng)戶5元/斤的生態(tài)護(hù)水補(bǔ)償金。同時水基金整合電商、茶葉銷售商等企業(yè)渠道，為合作社及茶農(nóng)打造項(xiàng)目本地品牌，并結(jié)合研學(xué)旅游，開拓增收來源。
　　在面源污染治理過程中，項(xiàng)目的水源保護(hù)目標(biāo)、頂層設(shè)計指導(dǎo)直接來源于世界銀行和浙江省世界銀行貸款項(xiàng)目辦公室。在具體項(xiàng)目內(nèi)容的規(guī)劃設(shè)計中，會跟淳安、建德的地方黨委、政府協(xié)商，也會咨詢領(lǐng)域?qū)＜乙庖?，并深入基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)村調(diào)研實(shí)際農(nóng)戶的訴求。項(xiàng)目在實(shí)施過程中也會進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，確保項(xiàng)目堅守生態(tài)護(hù)水的初心，實(shí)現(xiàn)企業(yè)有盈利、農(nóng)戶能增收、科研有監(jiān)測的多贏局面。
　　2.打造平臺優(yōu)化多方參與生態(tài)補(bǔ)償效率：智慧政府－專業(yè)機(jī)構(gòu)－理性農(nóng)戶
　　現(xiàn)行的流域農(nóng)業(yè)面源污染治理措施，主要是針對種植大戶開展施肥和農(nóng)藥的“雙減”補(bǔ)貼。政府開展補(bǔ)貼通常采用手工方式，管理成本高、效率低。千島湖水基金在世界銀行貸款項(xiàng)目的主要區(qū)域淳安縣和建德市，開發(fā)了智慧平臺護(hù)水寶，優(yōu)化流域生態(tài)保護(hù)中的補(bǔ)償效率。
　　護(hù)水寶是一個多方參與的智慧平臺，采用了區(qū)塊鏈及人工智能等技術(shù)，不僅提高了各相關(guān)方開展工作的效率，將人員管理成本降到最低，還實(shí)現(xiàn)了補(bǔ)貼的透明化。政府和公益組織一方，要在平臺中確定“有效、低成本、易操作”的面源污染治理措施，如綠肥覆蓋、化肥農(nóng)藥實(shí)名制、蜜源植物等，制定措施實(shí)施的核心標(biāo)準(zhǔn)，并提供給農(nóng)戶物資或資金獎勵。農(nóng)戶一方，自愿加入平臺，選擇愿意實(shí)施的治理措施，用手機(jī)拍照的方式上傳實(shí)施證據(jù)，認(rèn)證成功即可獲得相應(yīng)的獎勵積分，可用積分兌換環(huán)境友好農(nóng)資，進(jìn)入流域護(hù)水農(nóng)戶排行榜。第三方科研和監(jiān)測機(jī)構(gòu)一方，負(fù)責(zé)抽測參與農(nóng)戶的地塊實(shí)施情況，并根據(jù)需要為農(nóng)戶提供相關(guān)農(nóng)技服務(wù)指導(dǎo)。
　　3.整合資源與人才：招賢納士、招商引資、助力生態(tài)產(chǎn)業(yè)
　　千島湖水基金采用慈善信托與商業(yè)信托并重的架構(gòu)，將傳統(tǒng)社會責(zé)任中的公益捐贈拓展為“公益捐贈+影響力投資”雙通道。公益捐贈資金用于直接的水源保護(hù)項(xiàng)目和生態(tài)補(bǔ)償，影響力投資的資金可以進(jìn)入商業(yè)運(yùn)營，助力生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)團(tuán)建、生態(tài)研學(xué)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
　　水基金運(yùn)作團(tuán)隊(duì)包括保護(hù)團(tuán)隊(duì)和運(yùn)營團(tuán)隊(duì)兩個隊(duì)伍，提倡在項(xiàng)目實(shí)施過程中由專業(yè)的人做專業(yè)的事。項(xiàng)目實(shí)施過程中根據(jù)需要，整合科研資源如中國科學(xué)院、浙江大學(xué)、浙江農(nóng)林大學(xué)，企業(yè)資源如螞蟻金服、盒馬、金豐公社、阿里云，還吸引了一大批社會志愿者、環(huán)保公益熱心人士的加入。


　　千島湖水基金的社會共治成效
　　1.水源地保護(hù)多方參與的積極性較高
　　千島湖水基金與淳安縣五水共治指揮部聯(lián)合招募縣級民間河長，并對全縣河長進(jìn)行知識、業(yè)務(wù)和實(shí)踐培訓(xùn)，有效引導(dǎo)民間河長開展活動上百余人次；與農(nóng)業(yè)部門合作，有針對性地為管理干部、種植大戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門技術(shù)人員、中小學(xué)生開展農(nóng)業(yè)面源污染專題考察學(xué)習(xí)及培訓(xùn)活動，累計培訓(xùn)2000余人次。
　　結(jié)合千島湖旅游特色，千島湖水基金開發(fā)了生態(tài)保護(hù)主題研學(xué)旅游課程和活動。開發(fā)設(shè)計的“飲水思源——千島湖水源保護(hù)項(xiàng)目研學(xué)路線（小學(xué)版）”，被聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展教育（杭州）專業(yè)區(qū)域中心評為“可持續(xù)發(fā)展教育精品課程”。保護(hù)基地被評為中國林學(xué)會自然教育基地和浙江農(nóng)林大學(xué)生態(tài)環(huán)境保護(hù)志愿服務(wù)基地，持續(xù)吸引志愿者開展深度保護(hù)實(shí)踐活動。課程和主題走進(jìn)酒店、課堂、會場，年度影響人數(shù)超3000人。
　　2.水源地保護(hù)試點(diǎn)效果顯著，積極推廣擴(kuò)面
　　在千島湖水基金基于生態(tài)產(chǎn)品的流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)中，生態(tài)茶園通過實(shí)施統(tǒng)一管理，堅持“三不原則”，避免了除草劑帶來的生態(tài)破壞，有效削減了面源污染。浙江農(nóng)林大學(xué)第三方機(jī)構(gòu)的檢測結(jié)果顯示，茶園覆蓋措施能有效減少總氮、總磷、氨氮、硝氮流失，減少比例分別為36.55%、38.11%、48.7%和61.59%。參與千島湖水基金項(xiàng)目的茶農(nóng)平均每戶增收800元/畝，收入提升30%～40%。浙江大學(xué)的評估結(jié)果顯示，生態(tài)水稻田示范項(xiàng)目能減少10%～30%的面源污染。水稻田邊的生態(tài)溝渠是全國第一條由社會公益資源參與建成的生態(tài)溝，項(xiàng)目參與了淳安縣“六大攻堅戰(zhàn)”的比武展示。千島湖水基金打造的智慧護(hù)水平臺護(hù)水寶上線以來，受到項(xiàng)目區(qū)域農(nóng)戶的好評，推廣面積達(dá)5000余畝。
　　3.水源保護(hù)招賢納士和招商引資初具規(guī)模
　　千島湖水基金通過平臺合作，直接吸引了一些企業(yè)的公益投資，建立了水源地修復(fù)示范項(xiàng)目；通過跟浙江農(nóng)林大學(xué)合作，引入浙江省省級科技重大項(xiàng)目，直接帶動了千島湖水源保護(hù)的社會投入。在水源保護(hù)的基礎(chǔ)上，千島湖水基金努力打造“生態(tài)護(hù)水”的品牌形象，與淳安縣政府、淳安縣文化和廣電旅游體育局合作，舉辦開茶節(jié)、豐收節(jié)、守望千島湖公益音樂節(jié)；向全球環(huán)保公益人士發(fā)出邀約，請他們通過“稻田守望計劃”“千島湖守望計劃”“我在千島湖有條魚”參與千島湖水源地保護(hù)；借力千島湖馬拉松賽事開展公益項(xiàng)目，指導(dǎo)開展水源保護(hù)實(shí)踐，以媒體邀約、現(xiàn)場直播等方式，線上線下引發(fā)超30萬人次的參與，并將馬拉松賽的商業(yè)運(yùn)營利潤用于直接支持水源保護(hù)。
　　社會共治模式小結(jié)與展望
　　城市水源地保護(hù)的社會共治模式既是國家對治理能力現(xiàn)代化的要求，也是“十四五”時期高水平重點(diǎn)流域保護(hù)的必然路徑。全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會治理模式中，僅靠政府管制和市場調(diào)節(jié)都難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)－經(jīng)濟(jì)－社會的多贏局面，探索有效的社會共治模式是大勢所趨。
　　千島湖水基金作為社會共治新模式，借鑒國內(nèi)外成熟經(jīng)驗(yàn)，針對水源保護(hù)中的面源污染治理難點(diǎn)，整合公益、企業(yè)、公眾資源，配合政府共同探索保護(hù)與發(fā)展的協(xié)同，初步實(shí)現(xiàn)了“生態(tài)護(hù)水、多方共贏”的目標(biāo)。但若要將成果經(jīng)驗(yàn)更全面推廣，打造人與自然和諧共生的飲用水水源保護(hù)區(qū)“千島湖模式”，成為全國典范，仍需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，將探索的社會共治平臺融入政府現(xiàn)有的管理體系中，深入?yún)⑴c，充分借力，引導(dǎo)社會組織、企業(yè)、公眾共同發(fā)力，真正實(shí)現(xiàn)特別生態(tài)功能區(qū)的共同保護(hù)和共享生態(tài)紅利。

　?。ㄗ髡邌挝唬耗氯?，生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心；李俊，浙江省杭州市生態(tài)環(huán)境局淳安分局；方建紅，浙江省杭州市淳安縣大墅鎮(zhèn)人民政府）