“十四五”時期是我國乘勢而上、開啟水生態(tài)環(huán)境保護(hù)新征程的關(guān)鍵期，是向著“清水綠岸、魚翔淺底”美好水生態(tài)環(huán)境愿景奮進(jìn)的5年，具有不同以往的新形勢和新要求。面向新時代，以習(xí)近平生態(tài)文明思想為根本遵循，對標(biāo)國際先進(jìn)治水理念和水環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)，對比研判我國水環(huán)境管理的發(fā)展階段和治理水平，對于我國進(jìn)一步明確水生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略路線具有十分重要的意義。
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參照對比發(fā)達(dá)國家的水環(huán)境管理情況，我國水生態(tài)環(huán)境管理階段和治理水平總體情況如下：一是水生態(tài)環(huán)境管理理念、體制機(jī)制建設(shè)處于和發(fā)達(dá)國家并跑階段；二是點(diǎn)源污染排放管理歷經(jīng)探索－總結(jié)－再實(shí)踐過程，已經(jīng)基本處于和發(fā)達(dá)國家并跑階段；三是面源污染排放管理滯后于發(fā)達(dá)國家約20年，系統(tǒng)性的監(jiān)管措施仍處于摸索階段；四是水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)處于和發(fā)達(dá)國家并跑階段；五是重污染水體治理和長效管理、水環(huán)境總體質(zhì)量處于和發(fā)達(dá)國家接近或跟跑階段；六是水生態(tài)保護(hù)工作正處于起步階段，良好水體生態(tài)保護(hù)與修復(fù)滯后于發(fā)達(dá)國家約30年。我國水環(huán)境管理的三個發(fā)展階段及其治水思路

第一階段：污染物排放標(biāo)準(zhǔn)控制（1973－1995年）

這個階段的水環(huán)境管理主要以環(huán)境濃度控制為主。濃度控制是指以控制污染源排放口排出污染物的濃度為核心的環(huán)境管理方法體系。其核心內(nèi)容為國家環(huán)境污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（主要是濃度排放標(biāo)準(zhǔn)）。我國的排污收費(fèi)制度、“三同時”制度、環(huán)境影響評價制度等都是以濃度排放標(biāo)準(zhǔn)為主要評價標(biāo)準(zhǔn)的。

1973年頒布的工業(yè)“三廢” 排放試行標(biāo)準(zhǔn)（GBJ4-73），是我國第一個水體污染物控制標(biāo)準(zhǔn)文件，此后各類行業(yè)型水污染排放標(biāo)準(zhǔn)陸續(xù)制定，到20世紀(jì)90年代初，基本形成了一套完整的國家水污染排放標(biāo)準(zhǔn)體系。改革開放初期是我國構(gòu)建水環(huán)境管理體系的重要時期，涉水的環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策制度等管理性文件在20世紀(jì)八九十年代紛紛出臺，包括《水污染防治法》《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》《地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838-83）《景觀娛樂用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB12941-91）等。1989年第三次全國環(huán)境保護(hù)會議強(qiáng)調(diào)了要向環(huán)境污染宣戰(zhàn)、要加強(qiáng)制度建設(shè)。這次會議的一個具體貢獻(xiàn)是確定了“三大政策”和“八項(xiàng)制度”，把環(huán)境保護(hù)工作推上了一個新的階段。為了配合排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，我國于1989年第一次頒布了排污許可證制度。

總體上，全國水環(huán)境質(zhì)量狀況經(jīng)歷了從中華人民共和國成立初期的基本清潔、20世紀(jì)80年代的局部惡化、20世紀(jì)90年代的全面惡化的變化過程。“有河皆污，有水皆臟”是20世紀(jì)90年代初期我國水環(huán)境狀況的真實(shí)寫照。雖然我國政府已經(jīng)意識到在工業(yè)化過程中希望能避免“先污染后治理”的過程，環(huán)保工作在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位逐漸受到重視，但還缺乏正確處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)時的管理重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)要依法采取有效措施防治工業(yè)污染，要求工礦企業(yè)實(shí)施達(dá)標(biāo)排放，但由于當(dāng)時我國環(huán)境監(jiān)管能力較弱，工礦企業(yè)達(dá)標(biāo)情況并不樂觀。

第二階段：污染物排放總量控制（1996－2015年）

這個階段的水環(huán)境管理主要是控制污染物的排放總量。20世紀(jì)90年代，我國掀起了新一輪的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)，重化工項(xiàng)目沿河沿江布局和發(fā)展，對水環(huán)境造成的壓力不斷加大。1994年淮河再次爆發(fā)污染事故，流域水質(zhì)已經(jīng)從局部河段變差向全流域惡化發(fā)展。我國必須在流域?qū)用骈_展大規(guī)模治水，總量控制應(yīng)運(yùn)而生。總量控制是在排放標(biāo)準(zhǔn)控制無法抑制污染擴(kuò)大態(tài)勢的基礎(chǔ)上提出的，是指以控制一定時段內(nèi)一定區(qū)域內(nèi)排污單位排放污染物總量為核心的環(huán)境管理方法體系。包含三個方面的內(nèi)容：排放污染物的總量按總量控制的實(shí)施程序逐年削減；排放污染物總量按照流域/地域范圍確定，逐步實(shí)行流域限批；確定排放污染物的時間跨度。2010年前后，由于污染發(fā)展趨勢未得到有效遏制，原環(huán)保部提出“流域限批”來進(jìn)一步限制流域排放總量。

第二階段的大規(guī)模治水主要體現(xiàn)在幾個五年計(jì)劃上：

“三河三湖”水污染防治“九五”計(jì)劃。重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃制度首次在1996年修正的《中華人民共和國水污染防治法》中予以明確?；春?、海河、遼河（簡稱“三河”）、太湖、巢湖、滇池（簡稱“三湖”）在《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中被確定為國家的重點(diǎn)流域，也就是當(dāng)時的“33211”重點(diǎn)防治工程。其中，“三河三湖”水污染防治 “九五”計(jì)劃制定了近期2000年和遠(yuǎn)期2010年的分期目標(biāo)，以化學(xué)需氧量、總氮、總磷（“三湖”）作為污染物總量控制指標(biāo)?？偭靠刂颇繕?biāo)值的確定采用具有超前于當(dāng)時歷史階段的容量總量思路，依據(jù)流域水質(zhì)目標(biāo)，反推出區(qū)域最大允許排污總量后，再確定總量控制目標(biāo)值并將其分解到各省和各控制單元。此外，按照“質(zhì)量－總量－項(xiàng)目－投資”“四位一體”的思路，確定納入計(jì)劃的治理項(xiàng)目及投資。由于目標(biāo)偏樂觀、可達(dá)性論證不足，且計(jì)劃實(shí)施時間僅2～3年，“九五”計(jì)劃目標(biāo)在2000年未能如期實(shí)現(xiàn)。

“三河三湖”、三峽庫區(qū)及其上游等流域水污染防治“十五”計(jì)劃。“十五”計(jì)劃按照“九五”計(jì)劃的治污思路，弱化容量總量，采用目標(biāo)總量控制方法，確定污染物入河總量控制目標(biāo)。與“九五”計(jì)劃不同的是，淮河和太湖流域的水污染防治“十五”計(jì)劃適當(dāng)調(diào)整了流域規(guī)劃范圍，增加了控制單元和水質(zhì)目標(biāo)斷面的數(shù)量，并決定“十五”期間優(yōu)先實(shí)施 “九五”項(xiàng)目，同時根據(jù)當(dāng)時流域區(qū)域水環(huán)境狀況做了補(bǔ)充，將部分項(xiàng)目納入其中。

“三河三湖”、三峽庫區(qū)及其上游、松花江、黃河中上游等流域水污染防治“十一五”規(guī)劃。“九五”“十五”兩期計(jì)劃實(shí)施后，全國地表水水質(zhì)有所改善，全國Ⅰ～Ⅲ類比例和劣Ⅴ類比例呈穩(wěn)中向好的趨勢。同時，通過對“九五”和“十五”計(jì)劃的實(shí)施情況評估也發(fā)現(xiàn)，兩期計(jì)劃的水質(zhì)目標(biāo)過于超前，對水污染狀況的治理難度評估不足。為此，“十一五”規(guī)劃（“十一五”起，由“計(jì)劃”修改為“規(guī)劃”）強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)的可達(dá)性，分析規(guī)劃基準(zhǔn)年的排污狀況和基數(shù)，并加強(qiáng)2006－2010年污染物新增量的預(yù)測，宏觀測算規(guī)劃實(shí)施所需的污染治理投資?？傮w上，“十一五”規(guī)劃提出了要基于技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行的流域水質(zhì)提升需求，制定“十一五”可達(dá)的總量控制目標(biāo)和水質(zhì)目標(biāo)，力爭在規(guī)劃的5年期內(nèi)完成有限目標(biāo)，優(yōu)先解決集中式飲用水水源地、跨省界水體、城市重點(diǎn)水體等突出環(huán)境問題。

重點(diǎn)流域水污染防治“十二五”規(guī)劃。“十二五”期間，國家和廣大人民群眾對環(huán)境保護(hù)的要求和需求越來越高。2012年全國污染防治工作會議提出的“由粗放型向精細(xì)化管理模式轉(zhuǎn)變、由總量控制為主向全面改善環(huán)境質(zhì)量轉(zhuǎn)變”思路直接推進(jìn)了“十二五”規(guī)劃在精細(xì)化管理方面的突破。即對8個重點(diǎn)流域建立了流域－控制區(qū)－控制單元的三級分區(qū)體系，把控制單元作為“總量－質(zhì)量－項(xiàng)目－投資”“四位一體”制定治理方案“落地”的基本單元，先分優(yōu)先、一般兩類控制單元，優(yōu)先單元再分水質(zhì)改善、生態(tài)保護(hù)和污染控制三種類型實(shí)施控制單元的分級、分類管理。與前三期規(guī)劃（計(jì)劃）不同的是，“十二五”規(guī)劃采用的是水污染物總量控制和環(huán)境質(zhì)量改善雙約束的規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)體系，在全國層面實(shí)施總量控制目標(biāo)考核、重點(diǎn)流域?qū)用鎸?shí)施規(guī)劃水質(zhì)目標(biāo)完成情況和規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況的考核。“十二五”規(guī)劃還確定了飲用水安全保障、工業(yè)污染治理、城鎮(zhèn)生活污染治理、環(huán)境綜合整治、生態(tài)恢復(fù)和風(fēng)險防范六方面的規(guī)劃任務(wù)、骨干工程項(xiàng)目6007個，估算投資3460億元。

第三階段：“水十條”實(shí)施后的系統(tǒng)治污階段（2016年至今）

這一時期水生態(tài)環(huán)境管理實(shí)施容量總量控制。即針對區(qū)域/流域內(nèi)所有排污企業(yè)排放總量達(dá)到環(huán)境容量最低需求的控制方案，以控制區(qū)域內(nèi)所有排污單位排放污染物總量和環(huán)境容量為核心的環(huán)境管理方法體系。這一體系包含三個方面的內(nèi)容：一是環(huán)境容量按照水環(huán)境容量的計(jì)算方法確定，二是按照環(huán)境容量分解排污企業(yè)排放污染物總量，三是按照總量控制實(shí)施程序?qū)嵤p排。由于容量大于總量，無論是總量控制抑或是容量總量控制，實(shí)際操作中均是以工業(yè)和城市污水減排為手段，以達(dá)到考核指標(biāo)要求為目的。按照2014年原環(huán)保部提出的新時期戰(zhàn)略目標(biāo)，2016年開始的環(huán)境管理從污染負(fù)荷削減轉(zhuǎn)為環(huán)境質(zhì)量改善，因此需要在容量總量控制（以減負(fù)為主）技術(shù)基礎(chǔ)上，發(fā)展水質(zhì)目標(biāo)管理（以改善為主）技術(shù)系統(tǒng)。

第三階段大規(guī)模治水的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在水污染防治行動計(jì)劃、《長江保護(hù)法》出臺以及五年規(guī)劃等方面。

水污染防治行動計(jì)劃。黨的十八大后，依據(jù)全面深化改革、全面依法治國的重要戰(zhàn)略部署和落實(shí)環(huán)境保護(hù)法要求，2015年國務(wù)院印發(fā)實(shí)施《水污染防治行動計(jì)劃》（以下稱“水十條”），使水污染治理實(shí)現(xiàn)了歷史性和轉(zhuǎn)折性變化。其最大亮點(diǎn)是系統(tǒng)推進(jìn)水污染防治、水生態(tài)保護(hù)和水資源管理，即“三水”統(tǒng)籌的水環(huán)境管理體系，為健全污染防治新機(jī)制做了有亮點(diǎn)、有突破的探索。“水十條”尊重客觀規(guī)律，以質(zhì)量改善為核心，統(tǒng)籌控制排污、促進(jìn)轉(zhuǎn)型、節(jié)約資源等任務(wù)，堅(jiān)持節(jié)水即減污，污染總量減排與增加水量、生態(tài)擴(kuò)容并重；強(qiáng)調(diào)污染物排放總量是分子，水量是分母，“分子”“分母”兩手都要發(fā)力；統(tǒng)籌地表與地下、陸地與海洋、大江大河與小溝小汊，強(qiáng)調(diào)水質(zhì)、水量、水生態(tài)一體化綜合管理，協(xié)同推進(jìn)水污染防治、水資源管理和水生態(tài)保護(hù)，實(shí)施系統(tǒng)治理。

重點(diǎn)流域水污染防治 “十三五”規(guī)劃。“水十條”是當(dāng)前和今后一段時期的綱領(lǐng)性文件。為落實(shí)“水十條”關(guān)于七大重點(diǎn)流域和浙閩片河流、西南諸河、西北諸河等水質(zhì)保護(hù)的要求，2017年10月，原環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)改委、水利部聯(lián)合印發(fā)《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃（2016－2020年）》，定位是落實(shí)和推進(jìn)“水十條”的實(shí)施。與往期規(guī)劃相比，“十三五”規(guī)劃具有以下幾方面的特點(diǎn)：一是深化、細(xì)化“水十條”相關(guān)要求，確定全國1940個斷面為評價、考核斷面。二是規(guī)劃范圍第一次覆蓋全國國土面積，將流域邊界與水利部門的全國十大水資源一級區(qū)邊界銜接。三是流域分區(qū)管理體系進(jìn)一步深化細(xì)化，規(guī)劃進(jìn)一步精確到以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)為基本單元，將全國劃分為1784個控制單元，并與1940個考核斷面建立一一對應(yīng)的關(guān)系。四是規(guī)劃文本中不再具體列出項(xiàng)目清單，由各地自主、及時實(shí)施中央和省級水污染防治項(xiàng)目儲備庫中的 項(xiàng)目。

《中華人民共和國長江保護(hù)法》出臺。這部法律自2021年3月1日起正式施行，是我國第一部流域法律?！堕L江保護(hù)法》包括總則、規(guī)劃與管控、資源保護(hù)、水污染防治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、綠色發(fā)展、保障與監(jiān)督、法律責(zé)任和附則9章，共96條，是一部極具開創(chuàng)性的法律。長江保護(hù)法貫徹新發(fā)展理念，明確保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)為自然生態(tài)恢復(fù)留出必要的空間和時間，促進(jìn)長江生態(tài)系統(tǒng)步入良性循環(huán)軌道，發(fā)揮長江經(jīng)濟(jì)帶在踐行新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展中的重要作用。長江保護(hù)法首開我國制定流域法律的先河，不僅是一部保護(hù)長江全流域生態(tài)系統(tǒng)，推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的專門法和特別法，也為今后黃河等其他流域保護(hù)立法提供了示范引領(lǐng)。

重點(diǎn)流域水污染防治“十四五”規(guī)劃。2022年1月11日，國家發(fā)改委發(fā)布關(guān)于印發(fā)《“十四五”重點(diǎn)流域水環(huán)境綜合治理規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）的通知。《規(guī)劃》確定生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，系統(tǒng)治理、協(xié)同推進(jìn)，試點(diǎn)先行、穩(wěn)步推進(jìn)的基本原則。《規(guī)劃》明確到2025年，基本形成較為完善的城鎮(zhèn)水污染防治體系，城市生活污水集中收集率力爭達(dá)到70%以上，基本消除城市黑臭水體；重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率持續(xù)提高，重點(diǎn)流域水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，污染嚴(yán)重水體基本消除，地表水劣Ⅴ類水體基本消除，有效支撐京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施；集中式生活飲用水水源地安全保障水平持續(xù)提升，主要水污染物排放總量持續(xù)減少，城市集中式飲用水水源達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類比例不低于93%。針對推動大江大河綜合治理，《規(guī)劃》從三方面入手提出具體舉措：一是深化流域水環(huán)境綜合治理與可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)，二是支撐區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施，三是提升主要河流治理水平。

我國水環(huán)境管理與發(fā)達(dá)國家的主要差距和挑戰(zhàn)

我國用近40年時間追趕發(fā)達(dá)國家的工業(yè)化城市化進(jìn)程，當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境問題是發(fā)達(dá)國家200多年工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)問題的集中凸顯，處理起來難度很大。當(dāng)前，我國傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展方式仍在結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換當(dāng)中，工業(yè)源與農(nóng)業(yè)源污染尚未得到有效控制，城鎮(zhèn)污水收集和處理設(shè)施短板明顯，以國控?cái)嗝媪?span lang="EN-US" style="font-family: "Times New Roman", serif;">V類水體、城市黑臭水體、水源地等為代表的突出水環(huán)境問題整治面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。發(fā)達(dá)國家用了30～35年的時間才使得水質(zhì)狀況有了較大幅度改善，對照發(fā)達(dá)國家的治水歷程，我國部分污染嚴(yán)重的水體，如京津冀地區(qū)（海河流域）水環(huán)境質(zhì)量實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，全國面上水環(huán)境質(zhì)量總體改善，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)水生態(tài)系統(tǒng)功能恢復(fù)依然任重道遠(yuǎn)。

1.我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對水資源的訴求仍在不斷增加

我國水生態(tài)環(huán)境壓力仍然處于高位，水生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢依然嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)和人口增長、快速的城市化給有限的水資源帶來巨大壓力。預(yù)計(jì)到2035年，我國人均GDP將達(dá)到2.4萬～2.7萬美元。屆時，經(jīng)濟(jì)規(guī)模將成為世界第一。按照水資源規(guī)劃，我國用水總量到2030年將控制在7000億噸以內(nèi)。盡管用水總量增速將逐步下降，用水效率將加速提升，但水資源消耗與環(huán)境承載不足的矛盾將依然突出。

2.我國水生態(tài)監(jiān)管與保護(hù)力度亟需加強(qiáng)

我國《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838-2002）共有109項(xiàng)指標(biāo)，其中24項(xiàng)是基本項(xiàng)目，體現(xiàn)了對水生生物保護(hù)的基本思想，在我國不同歷史時期的水質(zhì)改善與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了極為重要的作用。但隨著水生態(tài)環(huán)境精準(zhǔn)化、精細(xì)化、科學(xué)化的管理要求，對水生態(tài)保護(hù)也提出了新的要求。我國亟需借鑒歐美水生態(tài)保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，將水體生態(tài)狀況與生態(tài)潛力放在首位，制定涵蓋水質(zhì)、水量、生物在內(nèi)的科學(xué)目標(biāo)，注重健康、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等各方面統(tǒng)籌兼顧，精準(zhǔn)支撐污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)與生態(tài)文明建設(shè)。

3.我國流域監(jiān)測與評價體系亟待健全

我國水環(huán)境管理體系中監(jiān)測指標(biāo)、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、評價方法等層面主要基于高功能水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于低功能水質(zhì)的原則制定，雖便于操作管理，但是科學(xué)性不強(qiáng)，對不同的保護(hù)對象存在“欠保護(hù)”和“過保護(hù)”的問題。對此，我國亟需針對不同流域制定監(jiān)測規(guī)劃、明確監(jiān)測指標(biāo)和評價方法，充分考慮流域的物理、化學(xué)、生物完整性，在《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中增加生物指標(biāo)或水生態(tài)健康評價指標(biāo)，對水體中可能對水生生物產(chǎn)生生態(tài)風(fēng)險的污染物加強(qiáng)管控，通過分期分批、適時修訂和先行先試、逐步推廣的方法，建立流域環(huán)境質(zhì)量綜合評價體系，科學(xué)評估我國水環(huán)境質(zhì)量狀況。

4.我國水資源綜合管理政策仍需完善

我國針對工業(yè)源、城鎮(zhèn)源、農(nóng)業(yè)源、流域水生態(tài)文明的政策規(guī)定雖日漸增多，但仍然存在政策改革進(jìn)度不平衡、政策功能不明確、流域內(nèi)各管理部門的治理與管控措施不協(xié)調(diào)等問題。因此，在今后的水資源管理中，可以參照歐美的有關(guān)規(guī)劃做法，制定嚴(yán)格的時間管理規(guī)劃，為實(shí)施過程留出較長的過渡時間，保證相應(yīng)行政單位或企業(yè)有足夠的時間來達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)條款的要求。同時做好水資源開發(fā)過程的控制與管理，實(shí)施整體控制以及分配監(jiān)管，加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升水資源承載能力，實(shí)現(xiàn)水資源合理利用與綜合開發(fā)。

5. 新污染物不斷顯現(xiàn)、水環(huán)境風(fēng)險還在不斷累積

高質(zhì)量發(fā)展是新時代的主題，而改善水環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展，是高耗水、高污染行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要義。例如，長江流域沿江集中了眾多重化工企業(yè)，對水源地安全的風(fēng)險隱患短期內(nèi)難以解決。從長遠(yuǎn)來看，工業(yè)制造業(yè)仍將是我國經(jīng)濟(jì)的重要支撐，石油、化工、制藥、冶煉等行業(yè)對水環(huán)境安全的風(fēng)險仍長期存在。此外，近年來我國部分流域已出現(xiàn)一些新型污染物，如持久性有機(jī)污染物、抗生素、微塑料、內(nèi)分泌干擾物等，這些污染物在環(huán)境中難以降解，具有累積性，如果缺乏有效的管控措施，將成為健康風(fēng)險的潛在隱患。相比歐美等國家的治水進(jìn)程，我國對這類水環(huán)境風(fēng)險的管控能力亟需大幅提升。

我國水生態(tài)環(huán)境管理階段和治理水平的國際對比研判

我國水環(huán)境管理經(jīng)歷了近50年的發(fā)展變革，治理內(nèi)容從單純的污染治理擴(kuò)展到了自然資源的利用保護(hù)和對環(huán)境要素的治理；治理理念從“末端治理”走向“源頭治理”“全過程控制”；治理方式由點(diǎn)源控制轉(zhuǎn)變?yōu)辄c(diǎn)源、面源控制相結(jié)合，由城市中心主義的治理格局轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘小⑥r(nóng)村并重治理；環(huán)境管理的手段由命令－控制型政府主導(dǎo)階段逐步向政府引導(dǎo)、市場結(jié)合、自愿合作的階段轉(zhuǎn)型?？傮w而言，對照歐美等發(fā)達(dá)國家的水環(huán)境治理歷程，我國的水環(huán)境管理尚處于污染總量控制管理階段，逐步向容量控制管理階段過渡，并開展了受損水體生態(tài)修復(fù)的探索。

1.水生態(tài)環(huán)境管理理念和體制機(jī)制建設(shè)處于和發(fā)達(dá)國家并跑階段

首先，我國的治水理念已經(jīng)與歐美等發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)理念基本接軌。黨的十八大以來，在習(xí)近平生態(tài)文明思想的科學(xué)指引下，我國水污染治理從理念和實(shí)踐上實(shí)現(xiàn)了歷史性和轉(zhuǎn)折性變化，其最大亮點(diǎn)是系統(tǒng)推進(jìn)水污染防治、水生態(tài)保護(hù)和水資源管理，即“三水”統(tǒng)籌的水環(huán)境管理體系，為健全污染防治新機(jī)制做了有亮點(diǎn)、有突破的探索。

其次，我國生態(tài)環(huán)境管理體制改革為水生態(tài)環(huán)境保護(hù)確立了新邊界。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案明確把原環(huán)境保護(hù)部的全部職責(zé)和其他六個部門相關(guān)的職責(zé)整合到一起，組建新的生態(tài)環(huán)境部，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)。生態(tài)環(huán)境部的設(shè)立是生態(tài)環(huán)境管理體制機(jī)制的一項(xiàng)重大變革，解決了部門職責(zé)交叉問題。在水生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了地上和地下、岸上和水里、陸地和海洋、城市和農(nóng)村統(tǒng)一監(jiān)管的“四個打通”，破解了“九龍治水”的局面，為完善水生態(tài)環(huán)境管理體制機(jī)制、打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)提供了重要保障。

在機(jī)制上，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法體制的有關(guān)改革正在進(jìn)行。中央深改組審議通過《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》，改革現(xiàn)行以行政區(qū)為主的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法體制。各地不斷探索按流域建立“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制，同步完善建立流域監(jiān)督管理協(xié)作機(jī)制、信息共享機(jī)制、流域目標(biāo)考核機(jī)制等。

綜上，我國水生態(tài)環(huán)境管理機(jī)制如同歐美發(fā)達(dá)國家一樣，將與水生態(tài)環(huán)境相關(guān)的職責(zé)均歸于生態(tài)環(huán)境部管轄，整合分散的水生態(tài)環(huán)境管理職責(zé)，統(tǒng)一行使各類水環(huán)境污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)，意在加強(qiáng)流域水生態(tài)環(huán)境污染治理和生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)修復(fù)。這些與美國的EPA、歐盟的WFD機(jī)構(gòu)等具有相似的管理職權(quán)，將在很大程度上改善此前因部門職能重疊交叉造成的資源浪費(fèi)，減少出現(xiàn)監(jiān)管死角和盲區(qū)，有利于集中力量加大水環(huán)境執(zhí)法力度和污染整治力度，加快實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)整體成效。

2.點(diǎn)源污染排放管理歷經(jīng)探索－總結(jié)－再實(shí)踐過程，已經(jīng)基本處于和發(fā)達(dá)國家并跑階段

從美國的點(diǎn)源排放管理經(jīng)歷看，1948年制定了聯(lián)邦水污染控制法，規(guī)定由各州政府管理當(dāng)?shù)氐奈廴九欧?，但是同上述中國地方政府面臨的問題一樣，美國各州政府也無法抵御犧牲環(huán)境、支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，不能阻止水環(huán)境的嚴(yán)重污染。20世紀(jì)60年代末的幾次重大環(huán)境事件，催生了1972年美國清潔水法，對污染排放許可制度實(shí)行了根本的改革。為控制點(diǎn)源向地表水體的污染排放，美國清潔水法制定了國家消除污染物排放制度，終于比較成功地控制了點(diǎn)源水污染物的排放。

我國從1973年工業(yè)“三廢”排放標(biāo)準(zhǔn)（GBJ4-73）頒布開始，水環(huán)境管理就致力于最大限度控制點(diǎn)源污染的排放，尤其是工業(yè)污染源排放。根據(jù)原國家環(huán)保總局于1988年3月20日發(fā)布的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，中國的水污染防治開始實(shí)施排放許可證制度，2008年《水污染防治法》首次在法律層面提出實(shí)施水污染物排污許可證制度。此后，我國參考?xì)W美較為先進(jìn)且健全的水環(huán)境管理辦法，結(jié)合國情設(shè)置水質(zhì)管理目標(biāo)，進(jìn)入污染物排放容量總量控制階段。從這個階段開始，我國水環(huán)境治理全面考慮流域生態(tài)問題，在繼續(xù)嚴(yán)格控制點(diǎn)源污染排放的基礎(chǔ)上，結(jié)合流域內(nèi)水環(huán)境期望達(dá)到的最終狀態(tài)，根據(jù)流域水環(huán)境現(xiàn)狀計(jì)算環(huán)境容量，調(diào)整排污標(biāo)準(zhǔn)，使得流域內(nèi)水環(huán)境及水生態(tài)雙重達(dá)標(biāo)。綜上可以看出，我國點(diǎn)源污染排放管理從一開始就參考?xì)W美做法，并且歷經(jīng)了長時間的探索、總結(jié)和再實(shí)踐過程，目前基本處于和發(fā)達(dá)國家并跑階段。

3.面源污染排放管理滯后于發(fā)達(dá)國家約20年

美國面源防治與點(diǎn)源防治幾乎同時起步于1972年，是世界上較早開展面源污染監(jiān)管和防治工作的國家之一，積累了近40年的實(shí)踐管理技術(shù)與政策研究經(jīng)驗(yàn)，成為世界上少數(shù)幾個對面源污染進(jìn)行全國性系統(tǒng)控制的國家，逐步構(gòu)建了包括國家目標(biāo)、國家立法、地方立法、管制措施、經(jīng)濟(jì)激勵措施以及廣泛的公眾參與等在內(nèi)的面源污染防治體系，開展了多種形式的面源污染控制管理工作。在制度設(shè)計(jì)層面，對于已知水質(zhì)受損的水體，如果排入這個水體的點(diǎn)源在實(shí)施行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)后還是不能恢復(fù)污染水質(zhì)，就要對這個水體的流域?qū)嵤┟咳肇?fù)荷制度，為這個水體量體裁衣制定針對面源污染物的負(fù)荷和針對點(diǎn)源污染物的廢物負(fù)荷。

如前所述，我國的水生態(tài)環(huán)境管理對于點(diǎn)源污染的排放控制較為成功，但對于面源污染的控制尚不足20年，系統(tǒng)性的監(jiān)管措施仍處于摸索階段。2021年3月20日，生態(tài)環(huán)境部與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)業(yè)面源污染治理與監(jiān)督指導(dǎo)實(shí)施方案（試行）》，明確提出加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染治理監(jiān)督管理；到2025年，重點(diǎn)區(qū)域農(nóng)業(yè)面源污染得到初步控制。因此，相比發(fā)達(dá)國家，我國面源污染排放管理尚處于起步摸索階段。

4.水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)處于和發(fā)達(dá)國家并跑階段

清潔水法中的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是美國水污染控制體系中十分重要而獨(dú)特的標(biāo)準(zhǔn)。這部法令實(shí)施后，美國迅速控制住水污染。清潔水法要求各州為當(dāng)?shù)氐拿總€水體制定包括3個元素的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，即水體的法定環(huán)境功能、保護(hù)水體法定環(huán)境功能的水質(zhì)目標(biāo)（Criteria）、保證該水體的法定環(huán)境功能只能向水質(zhì)好的方向調(diào)整而不能向下調(diào)整的“反惡化”政策（Anti-degradation Policy）聲明。

我國水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系參考世界衛(wèi)生組織（WHO）、歐盟和美國等的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合我國實(shí)際情況修訂而成，可概括為“六類三級”，即水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、水環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、水環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、水監(jiān)測分析方法標(biāo)準(zhǔn)和水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)樣品標(biāo)準(zhǔn)六類，國家級標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)三級。在六類標(biāo)準(zhǔn)中，水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、水環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，其他為推薦性標(biāo)準(zhǔn)。水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是以保障人群健康、維護(hù)生態(tài)環(huán)境和保障社會物質(zhì)財(cái)富為目的，基于環(huán)境風(fēng)險判斷，對水環(huán)境中污染物（有害因素）濃度（量）所做出的限制性規(guī)定。

由此可以看出，我國的水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系源于歐美，與發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn)基本沒有差距，部分指標(biāo)甚至要求更高，除部分生態(tài)毒理指標(biāo)外，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)基本處于和發(fā)達(dá)國家并跑階段。

5.重污染水體治理和長效管理、水環(huán)境總體質(zhì)量處于和發(fā)達(dá)國家接近或跟跑階段

1940年至1970年間，美國基本沒有環(huán)境治理，地表水和地下水環(huán)境迅速達(dá)到重污染態(tài)勢。1972年清潔水法將保護(hù)水體的人體健康和生態(tài)健康功能規(guī)定為國家目標(biāo)，并且要求在美國所有地表水體都盡可能地實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)。1977年，清潔水法增補(bǔ)，美國控制水污染的重心很快轉(zhuǎn)移到工業(yè)廢水行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)的制定、實(shí)施，工業(yè)廢水間接排放的預(yù)處理制度實(shí)施，水質(zhì)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施等一系列重要政策的貫徹執(zhí)行。河流黑臭問題得到根本遏制并逐漸擺脫重污染態(tài)勢。法國塞納河、英國泰晤士河等都發(fā)生過“大惡臭”等重污染問題，之后通過立法嚴(yán)格控制污染物排放，規(guī)定企業(yè)廢水必須達(dá)標(biāo)排放，并修建污水處理廠及配套管網(wǎng)等設(shè)施，河流水質(zhì)逐步改善。

在水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和評價方面，國際上尚未形成統(tǒng)一的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價體系。若參用溶解氧、生化需氧量和總磷等作為可比的理化指標(biāo)，從1970－2019年各國水環(huán)境質(zhì)量變化趨勢看，我國10多年的水質(zhì)改善速度遠(yuǎn)超歐美發(fā)達(dá)國家水平。在某種程度上可以說，我國用10多年的時間，水質(zhì)理化指標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)與發(fā)達(dá)國家相當(dāng)。從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與質(zhì)量改善進(jìn)程看，2019年我國人均GDP約為1萬美元、Ⅰ～Ⅲ類比例達(dá)到85.6%，已基本達(dá)到或優(yōu)于發(fā)達(dá)國家1萬美元或2.5萬美元情景下的Ⅰ～Ⅲ類比例。在重污染水體（城市黑臭水體）治理方面，2015年“水十條”頒布以來，我國大力推進(jìn)黑臭水體治理。目前全國共有黑臭水體2800多個，完成治理比例達(dá)到80%以上，取得了顯著成效。但近兩年來，因?yàn)橐阎卫硗瓿傻暮诔羲w返黑返臭、污水處理廠建設(shè)和雨污分流管網(wǎng)改造推進(jìn)不力、污泥無害化處置滯后等涉水環(huán)境問題，不少地方被中央生態(tài)環(huán)保督察點(diǎn)名通報(bào)，這也折射出當(dāng)前重污染水體治理中存在的一些短板亟待補(bǔ)齊。通過以上分析可以看出，我國水環(huán)境質(zhì)量與發(fā)達(dá)國家基本上相當(dāng)，重污染水體治理/長效管理尚處于和發(fā)達(dá)國家跟跑階段。

6.水生態(tài)保護(hù)工作正處于起步階段，良好水體生態(tài)保護(hù)與修復(fù)滯后于發(fā)達(dá)國家約30年

在水生態(tài)治理與修復(fù)方面，歐美經(jīng)歷了從點(diǎn)源控制系統(tǒng)的完善、面源控制系統(tǒng)的應(yīng)用到流域綜合管理的發(fā)展與成熟階段，生態(tài)系統(tǒng)完整性已成為歐美流域生態(tài)系統(tǒng)管理的主流思想。美國的TMDL和歐盟的WFD均以恢復(fù)河湖水體的生態(tài)完整性為目標(biāo)。從發(fā)達(dá)國家魚類物種多樣性恢復(fù)進(jìn)程看，發(fā)達(dá)國家水生態(tài)狀況已越過歷史最差階段，土著魚類逐步恢復(fù)。例如，“二戰(zhàn)”前萊茵河有63種魚類，代表性物種鮭魚在1958年消失，20世紀(jì)70年代魚類急劇減少，2000年魚類物種譜系幾乎恢復(fù)完整，如今每年幾百條鮭魚從北海洄游至萊茵河；密西西比河流域、北美五大湖區(qū)和東部各州在20世紀(jì)70年代白鱘種群消失，近些年一些白鱘種群在密西西比三角洲已經(jīng)逐步恢復(fù)。

我國良好河流和湖泊的水環(huán)境治理和水生態(tài)修復(fù)仍處于起步和技術(shù)探索階段，大多數(shù)地區(qū)處于污染控制與治理階段，僅極個別小流域或河段進(jìn)行了河流生態(tài)修復(fù)探索。而在修復(fù)技術(shù)方面，也僅是學(xué)習(xí)借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)技術(shù)，尚未形成適合我國具體污染特點(diǎn)的河流生態(tài)修復(fù)技術(shù)。例如，河流生境修復(fù)方面，主要手段是進(jìn)行底質(zhì)清淤、渠道化等河道整治，缺乏真正意義上的生境修復(fù)；在水生生物恢復(fù)方面，僅在個別地區(qū)試點(diǎn)魚苗放養(yǎng)，恢復(fù)手段比較單一；河流斷流現(xiàn)象普遍，閘壩調(diào)度缺乏基于生態(tài)流量的保障技術(shù)和措施等。

綜合來看，水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)是項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要一定的時間周期，我國水生態(tài)保護(hù)工作正處于起步階段，良好水體保護(hù)與修復(fù)滯后于發(fā)達(dá)國家約30年左右，有關(guān)水生態(tài)的系統(tǒng)管理、監(jiān)測及評價體系亟待完善。建議借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)手段，基于水生態(tài)完整性系統(tǒng)理論，形成“水資源、水環(huán)境、水生態(tài)”“三水”統(tǒng)籌共治共管的先進(jìn)理念和技術(shù)體系，加快實(shí)現(xiàn)全國水生態(tài)系統(tǒng)功能的全面恢復(fù)。

（作者單位：生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心。鄭靜為本文通訊作者。原標(biāo)題為《水生態(tài)環(huán)境管理和治理水平的國內(nèi)外比較與研判》）