一些生態(tài)環(huán)境違法行為的處理，往往讓執(zhí)法者感到心有不甘又難以言明，也讓執(zhí)法相對人覺得不能信服，擔心會以基本相同的事實再次被處理。比如在處理生產(chǎn)設(shè)施建成且已排污而污防設(shè)施不確定的問題時，執(zhí)法人員的關(guān)注點該在哪？是末端的污染排放，還是污防設(shè)施建設(shè)，抑或是環(huán)境影響評價？其邏輯上的先后、輕重及關(guān)聯(lián)該怎么判斷？再比如對于同時排放水、氣、固廢等要素的問題時，該怎么處罰？筆者根據(jù)多年的實踐工作經(jīng)驗認為，要想處理好這些復雜的生態(tài)環(huán)境違法行為，需要從根本上掌握生態(tài)環(huán)境違法行為事前、事中和事后三個階段的劃分，從而清晰地判斷違法行為的個數(shù)及其相互關(guān)系。

　　一、防治目標的實現(xiàn)可以分為事前、事中、事后三個階段

　　生態(tài)環(huán)境違法行為與建設(shè)開發(fā)活動的實施推進過程密切相關(guān)，各個階段都有可能出現(xiàn)應(yīng)當予以處理的生態(tài)環(huán)境違法行為?！董h(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)保法》）第一條就明確“為了保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害”，意在防治，即預(yù)防和治理；第五條明確了保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理等原則。在《環(huán)保法》的基礎(chǔ)上，對于“防治”的目的，《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染防治法》等各要素法反復予以補強。

　　一是以環(huán)境影響評價為核心的事前預(yù)防。《環(huán)保法》第十九條規(guī)定，編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對環(huán)境有影響的項目，應(yīng)當依法進行環(huán)境影響評價；未依法進行的，規(guī)劃不得組織實施、項目不得開工建設(shè)。國家為此施行了以預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項目實施后對環(huán)境造成不良影響的《環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）等。

　　二是以污染防治設(shè)施建設(shè)為核心的事中預(yù)防。《環(huán)保法》第四十一條規(guī)定，建設(shè)項目中防治污染的設(shè)施，應(yīng)當與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用，且應(yīng)當符合經(jīng)批準的環(huán)境影響評價文件的要求。《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（以下簡稱《建設(shè)條例》）第十九條規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)保設(shè)施未經(jīng)驗收或者驗收不合格，不得投入生產(chǎn)或者使用。

　　三是以排污許可證為核心的事后治理。《環(huán)保法》第四十一條規(guī)定，防治污染設(shè)施不得擅自拆除或者閑置；第四十五條規(guī)定，實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。《排污許可管理條例》（以下簡稱《排污條例》）第十一條明確，依法取得建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）批準文件，或者已經(jīng)辦理環(huán)境影響登記表備案手續(xù)，才予以頒發(fā)排污許可證。

　　就調(diào)試問題而言，《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》第六條規(guī)定，應(yīng)當確保調(diào)試期間污染物排放符合國家和地方有關(guān)污染物排放標準和排污許可等相關(guān)管理規(guī)定；環(huán)保設(shè)施未與主體工程同時建成，或者應(yīng)當取得而未取得排污許可證，不得進行調(diào)試?？梢?，環(huán)境影響評價和排污許可的關(guān)系如下：無證不得排污，而要取得許可證，就要先獲得環(huán)境影響評價手續(xù)。

　　綜上，關(guān)于三個階段可以如下方式來劃分。實現(xiàn)審批是事前階段的結(jié)束，以獲得排污許可證為界，之前為事中階段，之后為事后階段。

　　作為監(jiān)督管理的法定主要依據(jù)和末端排污的最重要管理憑證，《排污條例》第十七條規(guī)定，排污許可證是對排污單位進行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的主要依據(jù)；排污單位應(yīng)當遵守排污許可證規(guī)定，按照生態(tài)環(huán)境管理要求運行和維護污染防治設(shè)施，建立環(huán)境管理制度，嚴格控制污染物排放。

　　《環(huán)保法》在必須以公共普遍適用的原則規(guī)則作為主要內(nèi)容的情況下，對環(huán)境影響評價和排污許可作出了明確規(guī)定。就環(huán)境影響評價來說，除第十九條要求進行環(huán)境影響評價外，第六十一條規(guī)定，“未依法提交建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件或者未經(jīng)批準，擅自開工建設(shè)的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責令恢復原狀”；第六十三條第一項規(guī)定，建設(shè)項目未依法進行環(huán)境影響評價，被責令停止建設(shè)而拒不執(zhí)行且尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，將案件移送公安機關(guān)，將處罰上升至人身罰——行政拘留。

　　就排污及其許可來說，《環(huán)保法》中除第四十五條外，還有第五十九條、第六十條、第六十三條等規(guī)定。第五十九條規(guī)定，違法排放污染物受到罰款處罰，被責令改正拒不改正，可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰；罰款處罰按照防治污染設(shè)施的運行成本等因素確定。第六十條規(guī)定，超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物，可以責令采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施，直至報經(jīng)政府批準，責令停業(yè)、關(guān)閉。第六十三條第二項規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責令停止而拒不執(zhí)行，處理同第六十三條第一項的規(guī)定。

　　預(yù)防的有無以及效果的好壞，最終都要通過污染治理來體現(xiàn)。對那些不顧環(huán)境影響評價、不建設(shè)防治設(shè)施、有設(shè)施不實施運行治理的違法行為，法律、法規(guī)都有明確的處罰規(guī)定?！董h(huán)保法》第四十二條規(guī)定，嚴禁通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物，否則，將依據(jù)第六十三條第三項規(guī)定予以處理。《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》也對嚴重違法排放污染物行為，詳細規(guī)定了限制人身自由的行政拘留和刑事處罰情形。

　　《建設(shè)項目環(huán)境保護事中事后監(jiān)督管理辦法（試行）》將事前、事中、事后三個階段予以明確。其第二條規(guī)定，事中監(jiān)督管理，是指環(huán)保部門對本行政區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項目自辦理環(huán)評手續(xù)后到正式投入生產(chǎn)或使用期間，落實經(jīng)批準的環(huán)評文件及批復要求的監(jiān)督管理；事后監(jiān)督管理，是指環(huán)保部門對本行政區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項目正式投入生產(chǎn)或使用后，遵守環(huán)保法律法規(guī)情況，以及按照相關(guān)要求開展環(huán)境影響后評價情況的監(jiān)督管理。事前問題雖無明文規(guī)定，但事中監(jiān)督管理的起點，就是從經(jīng)批準的環(huán)境影響評價文件及批復文件等開始的，之前的階段，就是以環(huán)境影響評價為核心的事前預(yù)防。

　　二、現(xiàn)實中經(jīng)常需要面對混合違法行為

　　多個生態(tài)環(huán)境違法行為混在一起，是執(zhí)法者面對的常態(tài)。比如，發(fā)現(xiàn)違法行為時已進入生產(chǎn)運行階段，但沒有環(huán)境影響評價手續(xù)，或者沒有驗收。這時候，如果不能將建設(shè)項目理解為連續(xù)密切的發(fā)展過程，理不清三個階段的劃分，就容易陷入思維混亂、思路模糊的狀態(tài)，處理起來也會顧此失彼。

　　掌握了三個階段的劃分，就能夠準確判斷違法行為的性質(zhì)。全國人大常委會法工委2007年3月21日作出的《關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問題的答復意見》規(guī)定，“關(guān)于建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件卻已建成建設(shè)項目，同時該建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，應(yīng)當分別依照《環(huán)評法》第三十一條、《建設(shè)條例》第二十八條的規(guī)定作出相應(yīng)處罰”。原環(huán)境保護部2018年2月22日發(fā)布的《關(guān)于建設(shè)項目 “未批先建”違法行為法律適用問題的意見》對此予以引述和解釋，“未批先建”并已建成投入生產(chǎn)或者使用，同時構(gòu)成“未批先建”和違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度兩個違法行為，應(yīng)當分別依法作出相應(yīng)處罰。也就是說，違法行為橫跨幾個階段，處理時正處在第三階段。

　　上述官方答復意見所述的違法行為，就是貫通三個階段的違法行為。在處罰問題上，考慮到后一階段的違法是從前一階段未合理辦理或者未嚴格遵守開始的，后一階段的處罰依據(jù)只能是前一階段獲得的或者應(yīng)獲得的手續(xù)，畢竟法不溯及既往；而對于第一階段的違法行為，就無法處罰。因沒有涉及排污許可，“主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用”就成為從第二階段“需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格”邁入第三階段的違法界限標志，還因為不是具體案例而沒有排污數(shù)據(jù)等定量支持（如超標超總量），也就不涉及有關(guān)處罰。由此可以看出，“三同時”中的“同時設(shè)計、同時施工”，都在于預(yù)防，“同時投產(chǎn)使用” 則在于治理。

　　《環(huán)保法》第四十七條規(guī)定的突發(fā)環(huán)境事件風險控制和應(yīng)急準備，第四十二條規(guī)定的“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當建立環(huán)境保護責任制度，明確單位負責人和相關(guān)人員的責任”“重點排污單位應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范安裝使用監(jiān)測設(shè)備，保證監(jiān)測設(shè)備正常運行，保存原始監(jiān)測記錄”等，都屬于與 “同時設(shè)計、同時施工”相當?shù)?“預(yù)防”之列。還有其他眾多相關(guān)規(guī)定，如環(huán)境保護有關(guān)法律法規(guī)的要求和技術(shù)標準規(guī)范等，都是如此。至于應(yīng)急處置和事后恢復，以及發(fā)現(xiàn)的單個違法排污行為（區(qū)別于前文提到的“已建成且已排污”），比如與污染防治設(shè)施建設(shè)根本無關(guān)的隨意秸稈燃燒、向水體偷倒垃圾，乃至發(fā)現(xiàn)的歷史遺留問題等，都屬于治理之列。

　　三、監(jiān)督管理執(zhí)法崗位是關(guān)鍵

　　法律是武器，亦是衡器。要把紙面上的靜態(tài)規(guī)定變?yōu)楝F(xiàn)實生活中的鮮活法律，最重要的是基層一線人員的處理。因為在執(zhí)法相對人看來，具體辦案人員掌握著問題調(diào)查權(quán)、陳述采納權(quán)、申辯主導權(quán)、處罰建議權(quán)等，還有可能左右接受單位領(lǐng)導決定的咨詢導向權(quán)。因此，監(jiān)督管理執(zhí)法崗位的工作人員能否系統(tǒng)考慮、準確判斷、合理處理，就格外重要。

　　執(zhí)法的正確敏銳與三個階段的合理區(qū)分，內(nèi)外相關(guān)，對錯相應(yīng)。因此在面對違法行為時，需要以三個階段的劃分為手段，前提是要判斷是否需要處罰?！缎姓幜P法》（以下簡稱《處罰法》）第三十三條規(guī)定，違法行為輕微并及時改正且沒有造成危害后果的、當事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰；初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。具體操作過程中，要把握好以下三個方面。

　　第一，進行階段劃分，確定所在位置。對夠不上“不予處罰的”，從已知違法行為入手，系統(tǒng)思考，整體看待，全面調(diào)查。對處在第三階段的，在圍繞排污治理的實質(zhì)問題時，同時調(diào)查之前的污染防治設(shè)施建設(shè)預(yù)防、更前的環(huán)境影響評價預(yù)防是否合法規(guī)范，尤其是第二階段進入第三階段的標志，即污染防治設(shè)施建成、驗收、排污許可證。對處于第二階段的，在調(diào)查污染防治設(shè)施建設(shè)重點的同時，還要調(diào)查之前的第一階段環(huán)境影響評價，關(guān)注點在于是否獲得批復。對處于第一階段的，以環(huán)境影響評價為重點，對規(guī)劃沒有組織實施、項目沒有開工建設(shè)的，則不能處罰。

　　第二，綜合案情和證據(jù)，合理合法處理。一是按照《處罰法》第三十六條規(guī)定，把握好期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。二是堅守《處罰法》第四十條規(guī)定，掌握好事實和證據(jù)，違法事實不清、證據(jù)不足的，不得給予行政處罰。三是依照《處罰法》第二十九條規(guī)定，確定好法條競合、合并吸收等問題。對于性質(zhì)相同的，往往需要結(jié)合案情考慮。例如，預(yù)防階段的問題，就可以被排污階段的現(xiàn)實問題等所吸收、覆蓋和合并，不一定都要實施調(diào)查處理；對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰；對同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。四是根據(jù)《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第五十五條規(guī)定，準確認定違法行為個數(shù)，對同一當事人的兩個或者兩個以上環(huán)境違法行為，可以分別制作行政處罰決定書，也可以列入同一行政處罰決定書。五是依據(jù)《處罰法》第五十七條規(guī)定，科學處理處罰決定。調(diào)查終結(jié)，行政機關(guān)負責人應(yīng)當對調(diào)查結(jié)果進行審查，并根據(jù)不同情況分別作出行政處罰決定、不予行政處罰等規(guī)定。

　　第三，處罰決定與責令改正不要求完全對應(yīng)。《處罰法》第二十八條規(guī)定，行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當責令當事人改正或者限期改正違法行為。對事中階段問題，要責令補建與其規(guī)模相適應(yīng)的污染防治設(shè)施、建立和明確環(huán)境保護責任制度及責任人等；對事后階段問題，既要責令申請取得排污許可證，按照許可證要求規(guī)范排放種類、濃度、排放量，排放口位置和數(shù)量、污染物排放方式和排放去向，還要關(guān)注責令污染防治設(shè)施運行和維護要求、污染物排放口規(guī)范化建設(shè)要求等，也要注重責令自行監(jiān)測、環(huán)境管理臺賬記錄、排污許可證執(zhí)行報告的內(nèi)容和頻次等要求等問題。

　　從以上分析可知，在責令改正違法行為的問題上，不能僅針對處罰所指向的部分，而要全面考慮（不是全部，如預(yù)防性質(zhì)的污染防治費用列入工程造價等就不能），至少要包含實施處罰違法行為的改正和發(fā)現(xiàn)違法行為的改正，否則就不能做到一次性指出問題，既會給企業(yè)遺留被處罰隱患，也難以實現(xiàn)處罰的目的。從事物發(fā)展邏輯上看，盡可能從最初違法行為開始，依次向下，尤其要注意根據(jù)實施的處罰，確定具有節(jié)點、標志和決定性作用的責令改正。

　　明確案件所處階段，是處理具體問題的起點，是分析復雜事物的源泉，更是實施行政處理，特別是處罰的首要問題。全面、系統(tǒng)和到位的處理，才能找準問題的根源、找全違法的表現(xiàn)、找好改正的目的，做到一次性解決問題，從而避免進入“選擇執(zhí)法”陷阱，更好實現(xiàn)教育改正目 的。

　　（作者單位：河南省三門峽市生態(tài)環(huán)境局）