《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》的修改亮點(diǎn)
發(fā)表時(shí)間:2024-03-20
來(lái)源:《中國(guó)生態(tài)文明》雜志2024年第1期
作者:常紀(jì)文 楊成銘
再一次經(jīng)過(guò)修改的《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱條例)將于2024年3月1日起施行。此次修訂,既強(qiáng)化了黨對(duì)消耗臭氧層物質(zhì)管理工作的領(lǐng)導(dǎo),修改了基本概念,還進(jìn)一步明確了責(zé)任企業(yè)的法律義務(wù),強(qiáng)化了違法者的行政法律責(zé)任??偟膩?lái)看,條例的此次修改,呈現(xiàn)出四大亮點(diǎn)。
▏一是強(qiáng)化了黨對(duì)消耗臭氧層物質(zhì)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)
人類是一個(gè)命運(yùn)共同體,在全球臭氧層保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化方面尤其如此。中國(guó)開展消耗臭氧層物質(zhì)管理工作,首先屬于國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事務(wù),其次還是保護(hù)人類共同體的共同利益,是履行中國(guó)加入的《保護(hù)臭氧層維也納公約》及其《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》規(guī)定的條約義務(wù),因此還屬于涉外的國(guó)際事務(wù)。條約義務(wù)的國(guó)內(nèi)履行和國(guó)內(nèi)措施的國(guó)際協(xié)調(diào)屬于外交事項(xiàng),需要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。為此,條例此次修改作出規(guī)定:“消耗臭氧層物質(zhì)的管理工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),貫徹黨和國(guó)家路線方針政策和決策部署”。這一修改,有利于確保消耗臭氧層物質(zhì)管理在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作和全國(guó)外交工作的大格局內(nèi)科學(xué)和有序地開展。
▏二是基本概念和表述更加科學(xué)
基本概念對(duì)于法律法規(guī)條文的科學(xué)理解具有基礎(chǔ)性作用,也對(duì)體制、制度和機(jī)制的設(shè)計(jì)具有支撐作用,更可以澄清一些誤解,厘清一些關(guān)系。關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的概念,修改前,條例第二條規(guī)定 “本條例所稱消耗臭氧層物質(zhì),是指對(duì)臭氧層有破壞作用并列入《中國(guó)受控消耗臭氧層物質(zhì)清單》的化學(xué)品”。此次修改,刪除了“對(duì)臭氧層有破壞作用”的表述。
這一修改主要是為了使條例規(guī)定的消耗臭氧層物質(zhì)定義與《中國(guó)受控消耗臭氧層物質(zhì)清單》及《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》《〈關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書〉基加利修正案》附件所規(guī)定的內(nèi)容保持一致。2021年9月15日,《〈關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書〉基加利修正案》對(duì)我國(guó)生效。由于大多數(shù)消耗臭氧層物質(zhì)屬于溫室氣體,按照修正案的規(guī)定,中國(guó)須協(xié)同開展保護(hù)臭氧層和應(yīng)對(duì)氣候變化工作,對(duì)消耗臭氧層物質(zhì)和氫氟碳化物等非二氧化碳溫室氣體開展協(xié)同管控,并自2024年起將氫氟碳化物的生產(chǎn)和使用凍結(jié)在基線水平。2021年11月,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》,要求深化消耗臭氧層物質(zhì)和氫氟碳化物環(huán)境管理。條例的此次修改作出呼應(yīng),刪除了“對(duì)臭氧層有破壞作用”的表述,有利于將氫氟碳化物等非二氧化碳溫室氣體納入受控清單,開展協(xié)同管控。
由于修正案對(duì)氫氟碳化物設(shè)定的目標(biāo)是逐步削減而不是淘汰,條例此次修改還將“《中國(guó)逐步淘汰消耗臭氧層物質(zhì)國(guó)家方案》” 修改為“《中國(guó)履行〈關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書〉國(guó)家方案》”,表述更加準(zhǔn)確、更有包容性。
▏三是進(jìn)一步明確行政管理相對(duì)人的法律義務(wù),促進(jìn)消耗臭氧層物質(zhì)的全面規(guī)范化管理
在全球環(huán)境保護(hù)的新形勢(shì)下,有必要對(duì)條例的適用范圍作出調(diào)整,對(duì)相應(yīng)行為的法律規(guī)定作出增補(bǔ)。此次條例修改給出了以下回應(yīng)。
其一,在第五條中新增第二款規(guī)定“禁止將國(guó)家已經(jīng)淘汰的消耗臭氧層物質(zhì)用于前款規(guī)定的用途”。這個(gè)禁止性的規(guī)定有利于有序淘汰作為制冷劑、發(fā)泡劑、滅火劑、溶劑、清洗劑、加工助劑、殺蟲劑、氣霧劑、膨脹劑等用途的消耗臭氧層物質(zhì)。
其二,擴(kuò)大了備案的情形,針對(duì)“國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門規(guī)定的不需要申請(qǐng)領(lǐng)取使用配額許可證的消耗臭氧層物質(zhì)的使用單位”規(guī)定了備案的義務(wù)。為了使備案更加便捷,條例還明確了備案的主管機(jī)構(gòu),如修改后的條例第十七條第二款規(guī)定“前款第(一)項(xiàng)、第(二)項(xiàng)、第(四)項(xiàng)規(guī)定的單位向所在地設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門備案,第(三)項(xiàng)規(guī)定的單位向所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門備案”。目前我國(guó)相關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)備案手續(xù)是在網(wǎng)上進(jìn)行的,操作起來(lái)簡(jiǎn)單方便,不會(huì)增加企業(yè)的給付性義務(wù)。
其三,對(duì)生產(chǎn)過(guò)程中附帶產(chǎn)生消耗臭氧層物質(zhì)的單位,條例新增要求“應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門的規(guī)定對(duì)消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)行無(wú)害化處置,不得直接排放”,堵住了現(xiàn)有的法律漏洞,確保條例適用范圍的全覆蓋性。為了增強(qiáng)新增規(guī)定的可實(shí)施性,條例還針對(duì)新增的法律義務(wù)在第五章“法律責(zé)任”中規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。
其四,對(duì)生產(chǎn)、使用消耗臭氧層物質(zhì)數(shù)量較大以及生產(chǎn)過(guò)程中附帶產(chǎn)生消耗臭氧層物質(zhì)數(shù)量較大的單位,條例新增了開展自動(dòng)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測(cè)的義務(wù);為了防止企業(yè)在自動(dòng)監(jiān)測(cè)時(shí)弄虛作假,條例規(guī)定企業(yè)要保證監(jiān)測(cè)設(shè)備正常運(yùn)行,確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。對(duì)于違反者,條例規(guī)定,由所在地生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正,處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款;拒不改正的,責(zé)令停產(chǎn)整治或者停業(yè)整治。
▏四是強(qiáng)化了企業(yè)違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任
2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂后,我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)在寬嚴(yán)相濟(jì)原則的指導(dǎo)下,對(duì)企業(yè)的一些較重或者重大違法行為都規(guī)定了更嚴(yán)厲的行政處罰措施。條例此次修改,承襲了這一法制發(fā)展的方向,作出如下規(guī)定:
其一,針對(duì)一些行為提高了行政處罰的幅度。比如,對(duì)于依照本條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)領(lǐng)取使用配額許可證的單位無(wú)使用配額許可證使用消耗臭氧層物質(zhì)的情形,罰款幅度由并處20萬(wàn)元提高至并處20萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,由并處50萬(wàn)元提高至并處50萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款。
其二,從事含消耗臭氧層物質(zhì)的制冷設(shè)備、制冷系統(tǒng)或者滅火系統(tǒng)的維修、報(bào)廢處理等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位,如未按照規(guī)定對(duì)消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)行回收、循環(huán)利用或者交由從事消耗臭氧層物質(zhì)回收、再生利用、銷毀等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位進(jìn)行無(wú)害化處置的,條例將“處進(jìn)行無(wú)害化處置所需費(fèi)用3倍的罰款”修改為“處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款;拒不改正的,責(zé)令停產(chǎn)整治或者停業(yè)整治”,此修改明確規(guī)定罰款金額,主要是為了讓行政處罰措施更加簡(jiǎn)單,具備可操作性。對(duì)于從事消耗臭氧層物質(zhì)回收、再生利用、銷毀等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位,以及生產(chǎn)過(guò)程中附帶產(chǎn)生消耗臭氧層物質(zhì)的單位,未按照規(guī)定對(duì)消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)行無(wú)害化處置而直接排放的,條例也作了類似的行政處罰規(guī)定。
其三,為了引導(dǎo)企業(yè)全面守法,做到守法者處處便利、違法者處處受限,條例細(xì)化了《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的環(huán)境信用制度,規(guī)定“因違反本條例規(guī)定受到行政處罰的,按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定記入信用記錄,并向社會(huì)公布。”
《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》的上述修改,順應(yīng)了新形勢(shì)下環(huán)境污染防治和應(yīng)對(duì)氣候變化工作的協(xié)調(diào)開展要求,響應(yīng)了國(guó)內(nèi)立法與國(guó)際條約保持銜接的法治要求,體現(xiàn)了用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法制保護(hù)生態(tài)環(huán)境的國(guó)家治理要求,能夠促進(jìn)消耗臭氧層物質(zhì)的全方位和全流程管理。修改后的條例,為企業(yè)遵守法律規(guī)定、保護(hù)臭氧層提供了遵循。在條例的規(guī)范下,我國(guó)必將在全球應(yīng)對(duì)氣候變化和保護(hù)臭氧層方面作出新的貢獻(xiàn)。
(常紀(jì)文,國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、研究員;楊成銘,北京理工大學(xué)大灣區(qū)創(chuàng)新研究院教授)